GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

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El proceso de implementación de las políticas públicas

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INTRODUCCIÓN

Este ensayo tiene por objeto examinar las distintas etapas y modelos del proceso de implementación de las políticas públicas, desde una perspectiva teórica y politológica.

Los primeros estudios de políticas públicas, se centraron en la etapa de formulación de políticas, partiendo del modelo de la generalidad más absoluta.   Se consideraba que una vez que el programa estaba aprobado, la ejecución era un acto automático, neutral, técnico y posterior a la toma de decisiones.

Esta perspectiva tradicional parte de tres supuestos :

ð considera que el proceso decisorio y ejecutor son diferentes y separados. Existe una distinción entre política y administración.

ð la decisión antecede a la ejecución. La selección de alternativas es el momento fundador de la política y el inicio cronológico de la política.

ð en las fases posteriores a la decisión la política no se modifica. Se hacen decisiones que no comprometen la política. Los ejecutores actúan objetiva, racional y neutralmente.

El elemento clave para el éxito de las políticas es jerarquía y la subordinación de las Administraciones Públicas al poder político. Así, se entiende que la discrecionalidad de la Administración, la existencia de un margen de actuación propio de la Admon. son elementos que se deben eliminar, porque pueden frenar el desarrollo de las política.

Esta idea tradicional se corresponde con la ejecución administrativa. La ejecución parte de la idea de que los funcionarios actúan autónoma y neutralmente, los actores tienen más autonomía que los ejecutores.

Esta idea tradicional de políticas públicas, a partir de los 70 se ve que fracasa. Políticas públicas correctamente diseñadas fracasan debido a que algo sucede tras su programa que impide que tengan efecto.

Existe un desajuste entre los programas de acción de Gobierno y los resultados obtenidos.

Los estudios de implementación parten de la negación de los procesos de aplicación de políticas, son procesos automáticos. Consideran que las acciones posteriores a la decisión inciden mucho en el cumplimiento de objetivos.

Veamos en detalle este proceso.

IMPLEMENTACIÓN

Se define como el proceso de interacción entre el establecimiento de objetivos y las acciones emprendidas para alcanzarlos.

Los procesos de implementación estudian todo el proceso, hasta la aplicación del programa y su ejecución.

Se fijan más en las acciones entre los objetivos y los resultados.

Los estudios de implementación ayudan a comprender como es el ejercicio del Gobierno y del poder en la práctica. A través de ellos se observa como los programas de las sociedades avanzadas están definidos por la intervención de muchos órganos, diferentes niveles de Gobierno, diferentes grupos afectados, y de la interacción de todos ellos depende el éxito de la puesta en marcha de un determinado programa.

Sin el acuerdo y colaboración de los intervinientes en una política no se pueden alcanzar los objetivos adecuadamente. Para que un programa se ejecute adecuadamente se necesitan los siguientes elementos :

ð cuestiones no jurídicas : mediación, persuasión de los poderes públicos

ð el apoyo de los actores intervinientes en el proceso

ð capacidad de prever la evolución del contexto

Existen dos modelos analíticos diferentes para el estudio de la fase de implementación en el análisis de políticas públicas :

a) TOP – DOWN

b) BOTTON – UP

Estudian las políticas centrándose en el proceso de implementación.

TOP – DOWN

Corrección del método tradicional, pretende considerar todos los factores que inciden en la puesta en práctica de una política.

Considera que el éxito o fracaso de los programas dependen de 4 variables :

ð formulación de los objetivos. Cuanto mejor se haga esto mejor más fácilmente se conseguirán los objetivos. Los objetivos deben ser formulados coherentemente.

ð recursos dedicados a la política. Para que una política sea exacta es preciso personal de calidad, una transmisión suficiente de información. El éxito o fracaso dependen de los recursos que se tengan.

ð comunicación interorganizativa y capacidad de control. La buena comunicación entre órganos favorece el desarrollo de la implementación de políticas.

ð ambiente exterior. Incide en el éxito del programa. Opinión pública, intereses afectados…

Cuanto más estable sea el contexto y mayor sea el grado de cambio, mayores serán las posibilidades de éxito.

Es claramente racionalista, y parte de la primacía jerárquica de la autoridad.

Resumiendo, en el modelo TOP – DOWN, ante una decisión racional, los elementos administrativos adecuados, recursos suficientes, y la inexistencia de conflictos(ambientales, ideológicos o de intereses) la actuación de los implementadores se desarrollará correctamente y el resultado final del programa será exitoso.

Asume la crítica de la Tª de la racionalidad limitada. Está sometido a crítica. El modelo incremental afirma que los procesos públicos están determinados por un contexto individual y que era difícil alcanzar criterios generales. La solución de los problemas es el azar. Los programas nunca son perfectos, los objetivos son múltiples, contradictorios y ambiguos.

En realidad las Administraciones no son tan coherentes como afirma el modelo racional, tiene errores de diseño que dan lugar a comportamientos ineficaces. En la crítica a este modelo también hay que subrayar que la sociedad no es una masa amorfa, sino que es activa y participa en los procesos de actuación pública y por tanto este hecho tiene que ser considerado dentro de los procesos de los contenidos públicos.

Partiendo de esta situación, está condenado al fracaso en cuanto el funcionamiento de la sociedad y de los procesos políticos.

BOTTON – UP ) (modelo de abajo a arriba)

Tiene dos vertientes.-

1. Modelo de análisis y comprensión de las políticas públicas.

Intenta comprender en la práctica el proceso de políticas públicas. Analiza lo que ha ocurrido y como funcionan los procesos públicos. Trata de estudiar los efectos de la política en términos de impacto(de contenido real y consecuencias concretas de Administración Pública). Intenta delimitar los impactos que son consecuencia del programa de actuación, de los efectos no deseados que son consecuencia de causas externas y que son imprevistos o no.

La implementación de programa depende de toda una serie de factores no previstos que no están a disposición de los decisores.

Conclusiones del Botton – Up :

1. Principio de Circularidad.

Los programas públicos no tienen un principio, desarrollo o fin, sino que están en un proceso de formulación en el cual no hay decisiones definitivas y hay transformaciones importantes a lo largo de la existencia del programa. Un estudio cronológico de cualquier programa nos dirá que en ningún caso va a implantarse en su totalidad y que no va a tener un carácter permanente.

CAUSAS :

ð las Autoridades Públicas actúan a través de normas, asignación de recursos financieros…están limitados.

ð cualquier actuación pública necesita un cobertura admva que nunca estará con una sintonía total con la declaración inicial.

ð una política pública de importancia relativa se desarrolla en un tiempo amplio y requiere una actuación continuada en el tiempo.

Cualquier programa público tiene muchos actores con puntos de actuación y muchas ideas distintas. Para su éxito da lugar a que existan procesos de negociación, de influencia recíproca.

La decisión jamás está tomada en el principio de circularidad.

2. Red Política.

Parte desde la variedad de actores que influyen en el proceso público. No existe separación entre los formuladores de una política, los órganos y los sujetos que la tienen que poner en práctica y las personas o grupos afectados por esa política.

En este modelo no hay pirámides sino que hay redes :

3. Red de actores :

La unidad de la actuación pública no es un órgano concreto sino una red que tiene un carácter multiforme.

El Estado a través de la estructura admva fracciona la realidad y crea un órgano determinado donde existen redes que participan en negociaciones importantes sobre recursos públicos o determinados problemas. Para cada política pública dentro de la red hay actores con capacidad de decisión muy importante.

RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES.-

Responden a la complejidad del Estado Contemporáneo, en la medida en que, para cada asunto público existen varios responsables administrativos, varios actores políticos institucionales. En los sistemas compuestos la actuación pública sobre cualquier ámbito social es protagonizada por diferentes niveles y órganos administrativos.

Para cualquier programa público tendrá una gran incidencia la interconexión entre los diferentes órganos o niveles de gobierno.

En resumen, el análisis BOTTON-UP, se basa en subrayar la importancia de los diferentes actores participantes en las políticas públicas. Existe una gran variedad de intervinientes en los procesos públicos. Existen actores, movilizados activamente ante una determinada política pública.

También existen diferentes grupos, que no participarían activamente pero si tendrían interés por sus efectos :

ð grupos identificados con el problema público porque tendrá una relación directa con el

ð grupos de atención

Cabe destacar la ruptura de la división tradicional entre responsables políticos que hacen políticas, la Administración Central que los ejecuta y el público que opina o simplemente recibe los efectos de la actuación.

Los diferentes actores pueden tener una motivación muy distinta en las actuaciones públicas.

Se considera una prueba de calidad de un programa público el que esté basado en el consenso entre fuerzas, basado en la flexibilidad del decisor público.

3.2 LA EVALUACIÓN Y TERMINACIÓN DE POLÍTICAS

La evaluación es una exigencia del sentido común. Abarca efectos, impactos, presupuestos de los que partían, como se utilizarán los recursos, etc.

La evaluación obligaría a desarrollar técnicas de estudio de la actuación pública que permitan :

ð mejorar el uso racional de los recursos públicos y facilitar un uso alternativo de los recursos públicos.

ð medir el nivel de calidad de los servicios prestados y recibidos por los ciudadanos.

La evaluación de políticas públicas es muy nueva y apenas existe en la realidad.

Tradicionalmente lo más cercano a una evaluación era todo lo relativo al gasto público, introduciéndose técnicas de control del gasto, de gestión, etc. Pero la evaluación es mucho más amplio que saber como se gasta el dinero público.

La evaluación excede la mera legalidad, no se limita a la eficiencia económica o a la eficacia en la obtención de resultados.

En una democracia avanzada se debe incluir la reflexión del contenido democrático de la actuación pública.

El concepto y necesidad de la evaluación surge desde fuera de la Administración, pero progresivamente asistimos a un cambio de cultura política, los ciudadanos son cada vez más exigentes con la Administración, y en España se ha avanzado aún más al respecto.

En resumen, la evaluación no hay que entenderla como un análisis sobre como han funcionado las políticas públicas, sino como una exigencia política de transparencia a las administraciones.

Definición de evaluación.-

Es la aplicación sistemática de procedimientos de investigación social para valorar la conceptualización y diseño, implementación y utilidad de los programas de intervención social.

Tipos de evaluación de políticas públicas, relacionadas con las diferentes etapas vistas y con el contenido de las políticas públicas :

ð de diseño

ð de la implementación

ð de la eficacia o el impacto(objeto)

ð de la eficiencia(recursos)

1. Evaluación de diseño.-

Se centra en el modo en que se diseñó la política. Enjuicia, formula críticas o análisis a la labor de los protagonistas de iniciación de políticas públicas.

2. Evaluación de la implementación.-

Se refiere al conocimiento de la cobertura, de la política, hasta que punto se han alcanzado los objetivos. Como se utilizaron los recursos de que se disponían. Se centra en cuestiones cualitativas y cuantitativas. Lo ideal es que se produzca a la vez que la implementación de la política porque permitiría desarrollar políticas correctivas. Permite a sus responsables tomar decisiones sobre su continuidad o anulación.

Averigua que es lo que falla y como se puede mejorar, y como se pone en práctica el conjunto de medidas asociadas a la política.

3. Evaluación de la eficacia o el impacto.-

Tiene un sentido más finalista, al terminar la implantación de las medidas previstas. Examina si la intervención pública produjo un cambio o un impacto en el sentido deseado. Determinará que cambios producidos son fruto de la intervención pública y cuales no. Se pregunta si la intervención pública ha satisfecho los objetivos iniciales.

4. Evaluación de la eficiencia.-

Se refiere al uso de los recursos. Las políticas deben ser juzgadas también en función de su coste. Hace referencia a los costes y beneficios de una determinada política, contrastarla y evaluarla. Hace referencia a la buena utilización de los recursos.

3.3 EL PAPEL DEL GESTOR PÚBLICO EN EL DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

La complejidad de la Admón Pública y de la implementación rompe con la idea de la neutralidad de la Admón. Los administradores profesionales influyen notablemente en las políticas públicas mediante muchos mecanismos. Disponen de recursos esenciales para aplicar políticas públicas, lo que les confiere gran importancia.

RECURSOS DE LA BUROCRACIA :

ð control de la información y de la capacidad profesional. Los administradores profesionales conocen los detalles del contexto, de la realidad, conocen lo que ha ocurrido con fórmulas anteriores, y sobre todo, tienen el control de los recursos informativos y técnicos que inspiran las actuaciones públicas y su control.

ð su posición central. La burocracia mantiene una red de contactos formales e informales con todos los actores que participan en un proceso público.

ð su carácter permanente. Los administradores públicos permanecen , mientras que los políticos se van sucediendo. La burocracia participa en el conjunto de políticas públicas que se van sucediendo, lo que le confiere una gran capacidad de control e influencia.

La burocracia participa activamente en las fases de pp, especialmente en la decisión, ya que en principio la responsabilidad de las Administraciones es la presentación de alternativas a los responsables políticos que decidirán en última instancia. Esto hace de la Admón un factor influyente en los procesos públicos, mediante su influencia en las políticas.

Lo que aporta un mayor protagonismo a los gestores profesionales en los procesos de políticas públicas es la implementación.

Parte importante del papel de la AP en la implementación de pp es una crítica a esa política, consecuentemente, tras la implementación se concretan muchas decisiones subordinadas adaptadas a casos particulares.

El protagonismo admvo da lugar a medidas beneficiosas o patologías en el proceso.

Una huelga de celo conduce a la parálisis, porque las normas no son el fin, sino el medio para dicho fin. La Admón se adapta a las circunstancias para conseguir sus objetivos.

También existe intervención de la Admón más discutible, como el déficit de ejecución por la no ejecución de normas o la no consecución de los objetivos fijados. También se pueden variar los objetivos durante la implementación si varía es objeto a conseguir. Selectividades involuntarias, es decir, discriminar a ciertas personas o colectivos de ciertos programas.

A la hora de hacer el estudio de las políticas públicas, se hace mediante el método cronológico.

POLÍTICA PÚBLICA : es la respuesta a un problema, tiene definiciones de análisis de problemas ; es una determinada manera de ver la realidad.

Un elemento esencial es que la política pública supone un proceso de negociación entre las distintas alternativas, a través de esto se llega a la selección y a la consiguiente toma de decisión.

Una política pública debe tener recursos de gestión y organización, que permitan implementar(poner en práctica) las políticas que se han adoptado.

SÍNTESIS A LA HORA DE ANALIZAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.-

Subrayamos dos factores :

1. Plasmación institucional de las políticas públicas o lo que es lo mismo, de las reglas del juego que se ponen en marcha en las políticas públicas.

2. Importancia de los actores que participan en el proceso de políticas públicas. Se siente la necesidad de conocer las distintas interacciones de los actores.

Manuel Luis Rodríguez U.

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Autor: Manuel Luis Rodríguez U.

Sociólogo, Cientista Político, académico, comunicador.

3 pensamientos en “El proceso de implementación de las políticas públicas

  1. Está muy interesante el contenido del libro, expone claramente sobre la evaluación por etapas de las políticas públicas. Me interesa profundizar sobre la fase de la implementación. ¿dónde puedo obtener el libro?

    Nancy.

  2. Como puedo obtener el libro completo, pues me interesa bastante

  3. Me interesa saber donde conseguir el libro

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