GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

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Paradigmas del servicio público: contribuciones para un servicio público eficiente e innovador

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PROLOGO

Este ensayo, elaborado con fines de formación para la Dirección  de Capacitación y Educación Contínua de la Universidad Santo Tomás, sede Punta Arenas, presenta una descripción general de los nuevos modelos y paradigmas de la gestión pública  y  un análisis de ciertas áreas críticas de la gestión de personal en los servicios públicos, tales como la mejora contínua, las comunicaciones y el manejo de la información, la incorporación tecnológica al servicio público, el manejo de las relaciones humanas y el desarrollo de potencialidades de liderazgo y formación de equipos de trabajo en los servicios.

Punta Arenas – Magallanes, otoño de 2010.-

 

I.   NUEVOS PARADIGMAS Y MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA: EL SERVIDOR PÚBLICO, EL SERVICIO PÚBLICO Y LA MODERNIZACION DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL SIGLO XXI.

Asistimos a un cambio.

Un cambio conceptual de amplias repercusiones en la esfera de la función pública.

Entre las dos últimas décadas del siglo XX y ésta primera década del siglo XXI, asistimos a una mutación profunda en los paradigmas y modelos de gestión pública.  Cambios originados en la transformación de la cultura, de la conciencia ciudadana ante el Estado, de los procesos de modernización que viven muchas sociedades y otros factores sociales, económicos, políticos y psicosociales, inducen una modificación gradual pero profunda en la concepción del servidor público, del servicio público y de las políticas públicas y de la gestión de éstas.

Ello explica que en la mayoría de las sociedades más desarrolladas se han emprendido desde la década de los años ochenta del siglo xx, sucesivas reformas al Estado, así como diversos procesos de reforma y modernización en la gestión pública.

No se trata de procesos similares.

Conceptualmente diferenciemos reforma del Estado, modernización del Estado y modernización de la gestión pública.  Esta última se refiere -siempre desde la Ciencia Política y la Ciencia de las Políticas Públicas- a un esfuerzo más o menos sistemático de actualización de los estilos, normas, procedimientos y funciones de la administración y sus servicios, para ponerlos en sintonía con los cambios antes mencionados.

La modernización del Estado apunta en cambio a la actualización y perfeccionamiento del conjunto de los servicios públicos y estructuras estatales, mientras que por reforma del Estado se entiende una noción de reingeniería completa del aparato estatal y de la administración, sus poderes, sus servicios, sus normas y reglamentos, su estructura organizacional y sus modos de operación.

Todos estos procesos ocurren inscritos en dos dimensiones complementarias que no pueden descuidarse: la primera es la dimensión propiamente organizacional, en cuanto a que se refiere al diseño y a la aplicación de modelos de innovación y de cambio en sistemas organizacionales y burocráticos complejos; y la segunda, se refiere a la dimensión temporal, en cuanto a que los cambios y los procesos innovativos que se pretende implementar deben enfrentarse a lógicas y ritmos temporales de adaptación, resistencias  e impulsos de distinto grado e intensidad.

En el caso de Chile, el marco contextual en que están sucediendo estos cambios es la tendencia profunda que tiene lugar en nuestra sociedad desde mediados del siglo xx y que se denomina transición a la modernidad.

Transición a la modernidad y cambios en la función pública y el servicio público en Chile.

El contexto general en que situamos este análisis es el de la transición a la modernidad que sucede en Chile.

El servicio público en nuestra sociedad, se encuentra enfrentado a un cambio profundo y prolongado del patrón cultural de referencia.

Se sostiene la hipótesis que la sociedad chilena se encuentra inmersa en un cambio estructural profundo y de larga duración, denominada transición a la modernidad y que consiste básicamente en el tránsito gradual desde una cultura con rasgos y valores tradicionales, hacia una cultura y una sociedad con rasgos modernos, proceso que se habría iniciado aproximadamente en la década de los años 30 y 40 del siglo xx y que debiera prolongarse en el tiempo hasta mediados del siglo xxi.

Tres procesos conducen esta transición a la modernidad en Chile:

1º la transición demográfica, es decir la modificación gradual de la composición de la población del país, como consecuencia de cambios sociales y culturales de amplio alcance;

2º los procesos de migración campo ciudad, generando procesos más o menos acelerados de urbanización y metropolización de la población, de la economía y de las relaciones sociales.

3º la transformación del patrón cultural de referencia desde una cultura con valores y significados tradicionales  (orden, progreso, solidaridad, patria, autoridad…) hacia una cultura de contenidos modernos (diversidad, libertad…).

Estas tres tendencias impactan sobre el Estado y la Administración, generan y reconstruyen nuevas formas de relación del ciudadano con el servicio público, modifica el rol y las funciones de los servidores públicos y cuestiona los modelos y paradigmas tradicionales de la gestión pública, y aparecen fenomenos nuevos como los cambios en los ciclos de circulación de los funcionarios dentro del servicio público y la creciente presión de los nuevos profesionales.

A lo largo de la segunda mitad del siglo xx, la administración pública chilena comienza a introducir sucesivos procesos de racionalización, descentralización, regionalización, desconcentración-concentración, especialización y división del trabajo en la esfera pública, impactada por las nuevas formas de ejercicio de la ciudadanía, por la nueva cultura dominante,  por los modelos políticos de los sucesivos gobiernos y por una presión y demanda creciente sobre la función pública en términos de eficiencia, de calidad y de resolutividad.

Algunos conceptos del nuevo servicio público en el siglo xxi.

 

Asistimos a un cambio de paradigma en materia de servicios públicos.  Algunos conceptos que contienen los nuevos paradigmas del servicio público en el siglo xxi:

El compromiso organizacional.

 Se refiere al nivel de adhesión, lealtad y disposición del profesional-funcionario respecto del servicio, sus fines y sus políticas.

La calidad social

 

Condición de excelencia del servicio público y de sus prestaciones, en términos de que por encima de la rentabilidad económica y prespuestaria, se impone la solución de los problemas, la satisfacción del ciudadano y la resolutividad del servicio.

Se refiere a los criterios de evaluación de los resultados de las políticas y programas públicos puestos a disposición de los ciudadanos-usuarios.

La eficiencia satisfactoria

 

 La eficiencia del servicio público no es solamente hacer lo máximo posible con el mínimo de recursos, sino que se hace necesario pasar a un concepto en que la eficiencia del servicio y de la función pública esté directamente asociada con el grado de satisfacción-insatisfacción del ciudadano-usuario.

La utilización y la gestión eficiente de los recursos materiales, tecnológicos, presupuestarios y humanos del servicio no está ligada solamente a la satisfacción de criterios de racionalización y optimización cuantitativa de los bienes y servicios brindados a la comunidad, sino que incorpora parámetros cualitativos provenientes de la medición constante de la satisfacción del ciudadano-usuario con los productos del servicio.

El punto de partida y el punto final del servicio público y del Estado como administración, es el ciudadano y la respuesta satisfactoria que ambos brindan a sus necesidades y demandas.

El involucramiento decisorio

Un nuevo Estado supone romper con la lógica clientelistica del Estado que informa a los ciudadanos pero que no los deja participar en los procesos de toma de decisiones, o que circunscribe la consulta  a ambitos territoriales y sociales restringidos.

Se trata de romper con la noción tradicional de participación que es en realidad información pública a los ciudadanos, a fin de pasar a una participación entendida ahora como involucramiento organizado y responsable de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones de las políticas públicas, en su gestión y en su evaluación.

La participación decisoria implica la intervención y el involucramiento de los ciudadanos organizados  en los procesos de toma de decisiones, lo que modifica en profundidad el concepto y el ejercicio de la función pública, al introducir en todos los procesos de gestión pública un ingrediente ciudadano cada vez más insoslayable.

El involucramiento decisorio significa tambien que el funcionario accede y participa en los procesos de decisión e interviene con su savoir faire y experiencia operacional.


El servicio situacional y multifuncional.

Un Estado moderno creemos que supone que el servicio público puede orientarse hacia una modalidad de funcionamiento y de ejercicio de la función pública, orientada al ciudadano-beneficiario de un modo situacional.

Este concepto desdibuja la noción del servicio público como una organización implantada físicamente en un solo lugar, dando paso a servicios que se descentralizan y desconcentran territorialmente, de manera que resulte funcionar ubicado espacial y temporalmente allí donde los problemas se manifiestan y donde las necesidades sociales lo requieren.

El servicio situacional y multifuncional opera conforme a lógicas administrativas desconcentradas, de manera que el servicio público sea realizado por equipos de trabajo profesionales provenientes de distintos servicios cuya interdependencia hace posible una resolución más eficiente y rápida de los problemas y demandas ciudadanas.


La accesibilidad resolutiva

En un contexto sociocultural caracterizado por la creciente incorporación de las TICs a los procesos sociales y políticos y por una socialización cada vez mas masiva de los lenguajes computacionales e informacionales, creemos que la electronización de servicios, funciones, productos y bienes provenientes del Estado y los servicios públicos, puede contribuir a facilitar una accesibilidad resolutiva de los ciudadanos.

En definitiva, se parte del concepto que la accesibilidad de las personas a los sistemas informacionales y a los servicios públicos (directa o presencial, virtual o electrónica o de gobierno electrónico y en línea), es un medio para obtener la resolución de sus necesidades, demandas y problemas con la menor inversión de tiempo y de costo material.

Entendemos accesibilidad resolutiva como el concepto de servicio público directo e interactivo en que el ciudadano encuentra una respuesta eficaz y una resolución objetiva de  sus demandas y necesidades en el más breve plazo posible.

II.  ALGUNOS CASOS EXITOSOS DE MODERNIZACIÓN E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA.

En distintos países, se viene aplicando diferentes procesos de modernización e innovación de la gestión pública.  Tal como sucede en Europa y en América del Norte, el propósito común que motiva esos cambios, es la búsqueda de una mejor adaptación del servicio público a los cambios que ocurren en la esfera ciudadana y en el resto de la sociedad.

Veamos tres casos.

Gran Bretaña (“Working Together: Public Services On Your Side”), Canadá (“La Gestion du Changement”), Francia (“L’Administration Se Modernise”).

Tres rasgos caracterizan a estos procesos de modernización:

1º la tendencia a la descentralización de servicios y la delegación de atribuciones y funciones;

2º la tendencia a la aproximación del servicio con el usuario-ciudadano;

3º la tendencia al cambio en el concepto de servicio público.

 

III.  MOTIVACIÓN, INTERESES PROFESIONALES, PRODUCTIVIDAD Y FUNCION PÚBLICA

Un cambio mayor está ocurriendo en los servicios públicos, por lo menos desde mediados del siglo xx: se trata de un triple proceso de profesionalización de la función pública, de racionalización de los servicios y de cambios en las expectativas y motivaciones de los nuevos profesionales-funcionarios.

Veamos en qué consisten estos cambios.

La profesionalización de la función pública.

La profesionalización de la función pública se expresa en una gradual y creciente presión de los profesionales, cada vez con mayores niveles de formación en ocupar los puestos y funciones.   Van desapareciendo gradualmente los profesionales de la vieja escuela con niveles menores e insuficientes de formación y especialización, presionados por la entrada de nuevos profesionales y por los procesos de incorporación tecnológica.

Cambia el ciclo de circulación de los funcionarios dentro del aparato público: los nuevos profesionales-funcionarios permanecen menos tiempo en la administración, motivados por una creciente expansión de las ofertas y disponibilidades en el mercado privado de las profesiones.

Racionalización y sistematización de los servicios y las funciones.

Se incorporan nuevos patrones de desempeño y de evaluación.

Aparecen modelos organizacionales que resitúan a los profesionales en los servicios.

Desaparece la noción tradicional de escalafón.

Las funciones  públicas se burocratizan al incorporarse nuevos procedimientos estandarizados.

Se incorporan criterios y modelos de gestión provenientes del mercado en el servicio público.

Cambios en las expectativas y motivaciones de los nuevos profesionales-funcionarios.  Aproximaciones al “compromiso organizacional”.

El cambio cultural en curso impacta sobre los servicios, por la via de los nuevos profesionales-funcionarios.

Hoy el profesional-funcionario es un individuo más exigente de sus derechos, prerrogativas y atribuciones y de la participación que le incumbe, mejor dispuesto a los cambios organizacionales, pero también más motivado por metas individuales de logro y de realización personal y profesional que pueden llevarlo con mayor facilidad fuera del servicio.

Un “individuo más individualista”, formado en una escuela y en una cultura individualista y exitista, genera entonces mayores dificultades para integrarse en entornos burocráticos de equipos de trabajo o en  grupos que apunten al logro de altas competencias, se orienta más claramente a tareas y a resultados y tiene una conciencia más aguda de su valer profesional y de sus competencias.

¿Avanzamos hacia funcionarios con mayor “compromiso organizacional” dentro de sus servicios en el futuro previsible? ([1]).   La tendencia dominante parece ir en la dirección contraria, es decir, el compromiso organizacional del individuo en el servicio público presenta tres formas: afectivo, normativo o de continuidad…

Factores que inciden en el compromiso organizacional:

a)      el clima organizacional y el clima político que caracteriza al servicio o institución;

b)      el apoyo organizacional percibido;

c)      la confianza en el reconocimiento del desempeño, experiencia y nivel profesional;

d)      la naturaleza de las recompensas por el desempeño;

e)      la habilitación psicológica del individuo en sus funciones.

 

IV.  MEDICION Y MEJORA CONTINUA: INDICADORES DE GESTIÓN Y DE DESEMPEÑO: HERRAMIENTAS PARA EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES.

Un rasgo característico de la moderrnización es la busqueda de la mejora contínua, es decir, la aplicación de procesos constantes y sistemáticos de adaptación de los funcionarios a tareas más simplificadas y estandarizadas.

La implementación de indicadores de gestión apunta a perfeccionar los procesos y su control y a generar y aplicar estándares de desempeño que sean  conocidos como procesos en sus criterios y en sus efectos.

 

V.  LA COMUNICACION DENTRO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA: PROBLEMAS, DILEMAS Y PERSPECTIVAS DE INNOVACIÓN.

Los sistemas organizacionales que son los servicios públicos operan sobre la base de mecanismos formales de comunicación.

la incorporación tecnológica genera nuevas expectativas y posibilidades de archivo (mediante la digitalización de los datos), pero al mismo tiempo supone nuevas condiciones de acceso a información para mejorar el desempeño de los funcionarios.

debieran implementarse mecanismos comunicacionales y procedimientos más sistematizados que describan los procesos de toma de decisiones.

 

VI.  MANEJO DE LA INFORMACION Y TICS EN LA NUEVA GESTION DEL PERSONAL EN LA ADMINISTRACIÓN

Los nuevos ciudadanos exigen mas información.

los nuevos ciudadanos tienen acceso cada vez más a mayores cantidades de información sobre los servicios públicos y sus decisiones.

La informatización de los procesos administrativos y de trámites en línea por parte de usuarios informados aliviana el trabajo de los funcionarios, pero multiplica sus niveles de exigencia en la calidad y pertinencia de la información.

Lo informacional se relaciona con lo comunicacional.

Los ciudadanos demandan cada vez más información y que se les comunique en forma oportuna.

 

VII.  MANEJO Y RESOLUCION DE TENSIONES Y CONFLICTOS EN EL PERSONAL DEL SERVICIO PUBLICO.

las relaciones humanas están sometidas a conflictos y tensiones.

en los servicios públicos los principales factores de conflicto y de tensiones pueden identificarse:

1º por el deterioro del  clima organizacional;

2º por el deterioro de las expectativas individuales y grupales de los funcionarios;

3º por el deterioro de la calidad de la comunicación y la información entre funcionarios, entre funcionarios y autoridades y entre servicios;

4º por el deterioro de los procesos de toma de decisiones.

 

VIII.  LIDERAZGOS Y EQUIPOS DE TRABAJO.

El liderazgo en la función pública dice relación con la capacidad:

1º  de constituir y movilizar equipos de trabajo,

2º de generar climas organizacionales y predisposiciones favorables al desarrollo personal-profesional,

3º de la implementación de procesos efectivos de comunicación intra-servicios entre todos los niveles jerárquicos,

4º de la puesta en marcha de procesos de toma de decisiones que involucren a los funcionarios ex ante y ex post, lo que podría denominarse como el involucramiento decisional de los profesionales-funcionarios, no obstante los distintos ámbitos jerárquicos de atribuciones y responsabilidades.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Aguilar Villanueva, L.: La hechura de las políticas. Mexico, 1998.  Miguel Angel Porrua Editores.

Bañón, R.: La evaluación de la acción y de las políticas públicas. Madrid, 2003.  Ed. Diazdesantos.

BID: La política de las políticas públicas. Washington, 2006.  Banco Interamericano de Desarrollo.

Dessler, G.: Administración de personal. Mexico, 2001.  Pearson Educación.

Gonzalez C., P.: El Estado en América Latina. B.Aires, 2003.  Ediciones Siglo XXI.

INAP: La profesionalización de la función pública en Iberoamérica. Madrid, 2002.  Instituto Nacional de Administración Pública.

Losada, C.: De burocratas a gerentes: las ciencias de la gestión aplicadas a la Administración del Estado. Washin¡gton, 1999.  Banco Interamericano de Desarrollo.

March, J., Olsen, J.: Rediscovering Institutions.  The organizational basis of Politics. London, 1989.  Collier MacMillan Edits.

Parsons, W.:   Public Policy: an introduction to the theory and practice of policy analysis. London, 1995.  Edward Elgar Publishing Limited.

Tomassini, L.: Reforma y modernización del Estado: experiencias y desafío. Santiago, 2002.  Ediciones LOM.

Vellinga, M.: El cambio del papel del Estado en América Latina. México, 1997.  Ediciones Siglo XXI.

Manuel Luis Rodríguez U.


[1] Vandenberghe, C.: L’engagement organizationnel Dans le secteur publique: quelques determinants essentiels. Quebec, 2005.  Revue Telescope. ENAP.

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Autor: Manuel Luis Rodríguez U.

Sociólogo, Cientista Político, académico, comunicador.

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