El problema que nos planteamos en este ensayo, desde la perspectiva de la Ciencia Política y de la Ciencia de las Políticas, es el de describir y determinar los rasgos esenciales y la secuencia de pasos políticos, administrativos e institucionales del proceso de decisión de las políticas públicas en el Estado moderno.

Se trata por cierto, de una amplia generalización teórica, desde la perspectiva de la escuela del realismo político.  Este enfoque argumenta -entre otras premisas- que los hechos y los procesos políticos e institucionales deben ser considerados y analizados como hechos, es decir, como fenómenos y acontecimientos fácticos, independientes de la condición y la posición del observador o investigador.

Punta Arenas, Magallanes, otoño de 2010.

RESUMEN

La dimensión decisional de las políticas públicas, es un aspecto que ha sido puesto en el debate académico por la escuela teórica del “public choise” dentro de la Ciencia de las Políticas.  El propósito de este ensayo es abordar el proceso de toma de decisiones de las políticas públicas desde un punto de vista teórico.  La secuencia de pasos o de eventos que constituyen el proceso de toma de decisiones, involucra a un conjunto siempre complejo y diverso de servicios e instituciones estatales y paraestatales, adopta distintos ritmos temporales y genera distintas redes organizacionales.

CONCEPTOS CLAVES: Ciencia de las Políticas, Ciencia Política, Políticas Públicas, Paradigma de las Políticas Públicas, Proceso de toma de decisiones, Procesos decisionales.

I.-  PLANTEAMIENTO GENERAL DEL PROBLEMA: EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES EN EL APARATO DEL ESTADO.

Se puede afirmar que los procesos de toma de decisiones en el sistema político y en la administración constituyen una de las “cajas negras” de las políticas públicas y de la ciencia de las Políticas, toda vez que la casuística podría llevarnos a establecer que cada política pública, sea esta global o sectorial, obedece a un proceso específico y prácticamente único de toma de decisiones, que atraviesa la totalidad de la estructura institucional de un servicio o ministerio, o de varios servicios e instituciones, desde los niveles estratégicos o decisionales hasta los niveles operativos y de ejecución.

El interés por las decisiones y los procesos que resultan en ellas, es uno de los tópicos característicos de la Ciencia de las Políticas, donde la preocupación -iniciada ya en los años 40 del siglo xx- proviene del hecho que cada política pública compromete desde su diseño e implementación -y a lo largo de todo su proceso o “ciclo de vida”- a un conjunto de instituciones, servicios y agencias, de manera que las decisiones que allí se adoptan van modificando más o menos sensiblemente los resultados de su aplicación.

Las preguntas de investigación son aquí entonces de una extraodinaria importancia y su respuesta nos arroja -o nos debiera arrojar- información suficiente como para comprender la lógica sistémica que preside a un sistema administrativo y político determinado, a la vez que nos pueden ilustrar a la hora de intervenir para mejorar y modernizar el aparato público.

¿Quién o quienes toman las decisiones en las distintas etapas de puesta en marcha de una política pública?  ¿Qué servicios o instituciones intervienen en el diagnóstico,  diseño, implementación, ejecución y evaluación de una política?  ¿En base a qué criterios se hizo el diagnóstico conducente a la formulación de una política?  ¿Es un solo individuo, un servicio, un ministerio, el que decide una determinada política pública, o se trata de procesos institucionales sistematizados?

¿Qué son y cómo podríamos definir un proceso de toma de decisiones en la esfera pública?

La diversidad de modos de decisión o de mecanismos de decisión, pudiera conducirnos incluso a constatar que no ocurre un proceso de toma de decisiones (eso explica el plural que ocupamos en el título), sino que en realidad sucede que se superponen, entrecruzan y yuxtaponen distintos procesos decisionales sometidos y resultantes a diferentes dinámicas institucionales, inercias organizacionales y a diversos ritmos de resolución.

Definimos preliminarmente los procesos de toma de decisiones de políticas públicas al conjunto más o menos sistemático e institucionalizado de operaciones (o actuaciones) políticas y administrativas a través de las cuales una política pública es decidida, legitimada y puesta en marcha.

El análisis de políticas públicas centra su estudio en los procesos de elaboración de políticas y programas públicos de actuación. Tal planteamiento permite una aproximación doble: la formación del proceso de políticas desde una concepción global, compleja y sin la formulación de límites claros al proceso, ésta sería la concepción desarrollada por Charles E. Lindblom, y el enfoque que separa las diversas fases del proceso con la finalidad de proceder a un estudio independiente de las diferentes etapas.

Esta segunda perspectiva elaborada por Harold Lasswell tuvo una mayor influencia en el análisis de políticas públicas, asumiendo que el proceso de elaboración de políticas y programas es racional y ordenado. De ahí que podamos establecer las fases que determinan el proceso: por qué surgen los problemas y por qué pasan a ser una preocupación de los gobiernos, quién toma y por qué se adopta la iniciativa de hacer propuestas frente a dichos problemas, cómo se produce la elaboración legislativa o de otro tipo que inicia la acción, cómo la Administración Pública pone en práctica las propuestas y, por último, cómo se puede evaluar la política aplicada.

Así pues, el proceso de políticas públicas puede descomponerse en cinco partes analíticamente separables: identificación de un problema que requiera acción pública, formulación de posibles soluciones, adopción de decisiones por parte de la autoridad legitimada, ejecución de la política pública y evaluación de los resultados.

Todas las políticas públicas generan efectos y toda política pública encubre una teoría de cambio social, ya que existe una relación de causa a efecto en las disposiciones que rigen y fundamentan las acciones públicas. Pero además, conlleva costes y obligaciones, e inconvenientes y beneficios para los sujetos que se ven afectados, quienes como demuestra la experiencia, consideran más importante los costes y los beneficios que le atañen de manera personalizada, que aquellos que afectan a la colectividad.

Normalmente, los efectos se presentan en términos generales y abstractos; temporalmente se producen después de que una intervención pública tenga lugar, aunque la relación entre los productos de la actividad pública y los efectos de éstos, no es necesariamente directa, lineal o mecánica, ya que el efecto puede ir dirigido sobre el tejido social o sobre una estructura.

Todo análisis de los procesos de toma de decisiones de las políticas públicas, puede realizarse desde la perspectiva de la intervención del Estado y la administración en un aspecto específico de la realidad, a fin de modificarla.

Una parte central de las políticas públicas radica en la transformación de productos en impactos o efectos deseados, por cuanto que toda intervención pública genera una alteración del estado natural de las cosas en la sociedad. Las políticas públicas se sirven de la identificación de los efectos reales, generados por las actividades administrativas que difieren o que acaban siendo contrarias a los efectos inicialmente deseados. Ello puede ser debido a que las realizaciones efectuadas no eran las adecuadas, eran insuficientes, el comportamiento de los ejecutores o de los afectados no era el preciso para la consecución de los objetivos perseguidos, y/o las circunstancias del momento no eran las previstas.

En este sentido, las políticas públicas constituyen una metodología que permite un mejor control sobre la función de producción de las autoridades públicas, tratando de que los productos generen los efectos esperados o al menos previniendo y reduciendo las desviaciones, errores e insuficiencias.

DOS ENFOQUES DEL PROCESO DECISIONAL

La dimensión de “proceso” es sin lugar a duda el punto de partida conceptual y teórica para analizar las decisiones en torno a la política pública.  Un proceso puede describirse como una secuencia encadenada de eventos, de actos.  El diseño y la implementación de una política pública en los Estados modernos, supone efectivamente una secuencia concatenada de eventos, de actos políticos, administrativos, jurídicos, financieros y organizacionales.

De esta manera, el concepto de proceso conduce a relacionar la formulación y aplicación de una política pública, con la institucionalidad estatal y administrativa encargada de aplicarla, es decir, se puede afirmar que la calidad, racionalidad y eficiencia del proceso de toma de decisiones en el aparato del Estado está relacionado con el grado de institucionalización que tenga ese proceso al interior del sistema estatal.

Pero hay que subrayar dos aspectos del proceso: primero, que instalado en el tiempo, se trata de una secuencia no siempre lineal de acciones, de eventos, y segundo, que cada “momento” del proceso opera a distintos ritmos, a distintas velocidades de realización. Y además, de estas dos dimensiones temporales, resulta que a medida que una determinada política pública va “descendiendo” en la escala institucional u organizacional, desde el nivel decisorio o estratégico hacia los niveles de supervisión y operacionales, los respectivos programas se van aplicando y deben introducirse modificaciones parciales al diseño originalmente realizado.

Se manifiesta entonces una suerte de espiral organizacional y decisoria, en que la política en sí misma definida conforme a ciertos parámetros, va deformandose y va adquiriendo nuevos rasgos y se le van incorporando adaptaciones, agregados, rectificaciones que cambian en cierto modo la política pública originalmente definida.

El enfoque que se puede dar a análisis de los procesos decisorios varía según el interés del investigador:

a)  habría un enfoque organizacional que intenta comprender cómo y bajo qué condiciones una política pública pasa a través de distintos órganos del Estado e involucra a un conjunto de instituciones y servicios, desde su definición hasta su aplicación, en lo que llamaríamos un proceso circular de contínua implementación y redefinición: sería ésta la “espiral fáctica de una política”;

b) y habría un enfoque procesual que pone el acento en el comportamiento de las distintas agencias, servicios, instituciones y reparticiones públicas a la hora de  poner en marcha y aplicar el proceso de diseño e implementación. Aquí el análisis se torna hacia las dimensiones de comportamiento organizacional frente a las exigencias de cambio y continuidad que pone de manifiesto una nueva política.

INSTITUCIONES Y DECISIONES.

Según que intentemos desde la Ciencia Política, una mirada microscópica o un enfoque macroscópico, el resultado que tendremos será diferente.   El enfoque tradicional de la Ciencia Política -prevaleciente en las escuelas anglosajona y funcionalista y hasta en el estructuralismo- ha sido el de abordar las instituciones desde una perspectiva macroscópica en cuanto organos del Estado y por tanto, como estructuras de poder.  N. Poulantzas -desde el neomarxismo de los años setenta- habla de los “aparatos del Estado” para referirse a esas estructuras complejas y semicerradas desde las cuales se ejerce el poder, mientras Robert Dahl y Nolberto Bobbio enfatizan la complejidad de las instituciones, al interior de un Estado que es cada vez más una “institución de instituciones”.

La escuela de las “public policy”, en cambio, ausculta a las instituciones desde una perspectiva microscópica para introducirse en el “interior organizacional”, y comprender su funcionamiento.

Es a partir de esta doble combinación de miradas que abordamos aquí nuestro problema de estudio, incorporando el paradigma realista de la Ciencia Política: las instituciones deben ser analizadas y comprendidas como hechos objetivos, tal como funcionan en la realidad, como hechos organizacionales, como formas complejas que operan de un modo cambiante dentro de un contexto cambiante.  El realismo nos impone la perspectiva que las instituciones son lo que son y no lo que quisieramos que fueran: aparatos complejos de poder, de reglas y de rutinas, pero no lo que la teoría quisiera que fueran.

Solo entonces, solo una vez que hemos despojado al análisis institucional de los prejuicios políticos y describimos a nuestras instituciones tal como funcionan en la realidad, solo entonces podremos preguntarnos si el cambio organizacional es posible, dónde, cómo, a qué ritmo y cuando.

Las instituciones han sido reconocidas por las ciencias sociales modernas como que son el cemento organizacional que hace posible la vigencia del Estado moderno, en la medida en que su existencia permite organizar las tareas y funciones del aparato estatal y de dar coherencia al proceso de toma de decisiones, a través de un conjunto de organos jurisdiccionales los que denominamos instituciones.

En la perspectiva weberiana, las instituciones se diferencian de las organizaciones tanto por su permanencia en el tiempo como por la compejidad organizacional que suponen, pero sobre todo porque las instituciones son portadoras de culturas e identidades corporativas de mayor arraigo, persistencia y permanencia.

Veamos algunas definiciones que nos pueden ayudar a responder esta cuestión.

Podemos decir que las instituciones pueden ser entendidas como sistemas complejos y estructurantes de normas, estilos, políticas y de rutinas culturalmente implantadas, que funcionan en el tiempo bajo la lógica de la continuidad, la estabilidad y la permanencia.

También resulta sugestiva la definición que nos propone que una institución es un arreglo colectivo, permanente y estructurado de reglas y sistemas de comportamiento.

Conforme a estas definiciones, en cuanto sistema complejo de normas, las instituciones aseguran su continuidad en la medida en que las normas y reglas se disponen para estructurar conductas y para generar modos de comportamiento colectivo cuyo resultado habrá de ser la resolución de determinadas necesidades y el cumplimiento de determinados roles del Estado.

Otras definiciones de poder podrían sernos útiles para comprender las instituciones.

TH. HOBBES: El poder es la disponibilidad de recursos para obtener un bien o unos objetivos y está en manos del Estado.

M. WEBER: El poder es la capacidad o probabilidad de conseguir obediencia dentro de un grupo.

K. MARX: Capacidad de una clase (social) de imponer su interés sobre el conjunto de la sociedad.

H. LASSWEL: El poder es la capacidad para intervenir en los procesos de toma de decisiones.

R. DAHL: El poder es la relación en la que A es capaz de que B haga algo que de otra manera no haría.

Subyace en varias definiciones la idea que toda institución es una mezcla más o menos equilibrada de coerción y de consenso, de autoridad y de influencia.   Se pone el énfasis también en el estudio de las instituciones en el hecho de que suponen rutinas culturalmente implantadas a través de las cuales las reglas se cumplen, los procedimientos se ejecutan, las tareas se realizan y los resultados se obtienen.

Tampoco puede desconocerse que además de su rol articulador, las instituciones estructuran, disciplinan y ordenan el tiempo y los espacios de los individuos y los equipos.  Una institución puede ser analizada como una estructura -generalmente piramidal- que obtiene su “exito organizacional” por su poderosa y casi siempre invisible capacidad de ordenar casi rigurosamente el tiempo de los individuos que la integran, además de poder organizar los espacios (laborales, sociales, grupales) donde estos interactúan y se desempeñan.

Desde la Ciencia Política podemos definir a una institución (entendiendo que se trata de instituciones estatales), como un conjunto estructurado de normas, habitos organizacionales y procedimientos con el propósito de cumplir determinados propósitos permanentes.

Una institución también puede ser analizada como una estructura compleja de procesos de decisión, o también como un sistema operacional y organizado de estrategias,  recursos y tareas orientados a permanecer y funcionar de acuerdo a propósitos preestablecidos.

La lógica de las decisiones dentro de las instituciones está articulada en torno a la noción de continuidad y de secuencialidad de los actos, en funcion de los límites que imponen las normas vigentes y los recursos disponibles.  Toda institución produce en la realidad, una secuencia racionalizada y estructurada de actos administrativos y de prácticas operacionales que resultan de procesos de toma de decisiones.

La toma de decisiones como proceso, supone instituciones que las ponen en marcha.

El propio concepto de “proceso” en las decisiones de política pública, implica la existencia de una organización estructurada que tiene la capacidad humana, financiera y material para diseñar, implementar y evaluar una determinada política pública.

Pore lo tanto, los problemas institucionales requieren de soluciones institucionales.

LOS NIVELES DECISIONALES.

La toma de decisiones ocurre en diferentes ambitos y niveles institucionales.  La noción de proceso decisional hace referencia a una secuencia compleja de decisiones parciales y específicas que intervienen en el conjunto del proceso de decisión de una política.

Existen a lo menos 3 ó 4 niveles organizacionales involucrados en una política pública:

1º el nivel estratégico decisional, donde se decide la política como un todo;

2º el nivel direccional que comanda u ordena la implementación;

3º el nivel logístico, que articula los recursos de puesta en marcha e implementación;

4º el nivel operacional, que tiene a su cargo aplicar “en terreno” los programas que resultan de cada política.

Aspectos generales del proceso decisional.

Entendemos que todo proceso de toma de decisiones que culminará en una política pública, supone un análisis de la realidad y del problema, incluyendo un examen del hecho que dicho problema ha llegado o está instalado en la agenda pública.

Dunn (1994: 84) define la evaluación como un “policy-analytic procedure used to produce information about the value or worth of past and/or future courses of action”. Lo interesante de esta definición es que establece de manera explícita el carácter valorativo, en el sentido de valores éticos, de la evaluación.

Por su parte, Weiss (1998: 4) considera la evaluación como “the systematic assessment of the operation and/or the outcomes of a program or policy, compared to a set of explicit or implicit standards, as a means of contributing to the improvement of the program or policy”. Para ella, la evaluación se enfoca no solo en los resultados, sino que también estudia los procesos.

La evaluación formula juicios sobre lo deseable de las políticas públicas o programas, e intenta determinar los valores que están detrás de sus objetivos. El objetivo de toda política pública debe ser la resolución de un problema social, definido éste como “un contraste entre un estado de cosas observado y una expectativa valorada” (MacRae 1985: 21). Por ello MacRae propone el uso de valores finales, o valores intrínsecos, tales como el bienestar económico, la equidad o la calidad de vida, en la definición de los problemas sociales. Esto permite establecer prioridades en la atención de los problemas y facilita la formulación de políticas para resolverlos. En palabras de Dery (1984: 9), “proposals for action should assume that certain values are to be served”.

La función más importante de la evaluación es proporcionar información acerca del desempeño de las políticas públicas, es decir, “the extent to which needs, values, and opportunities have been realized through public action” (Dunn 1994: 405). Dicho de otra manera, permite detectar las discrepancias entre el desempeño real de las políticas públicas y el esperado, así como su contribución al alivio de los problemas públicos detectados.

Weiss (1998) divide las funciones de la evaluación en dos áreas: el proceso de toma de decisiones y el aprendizaje organizacional. En la primera, la evaluación contribuye a la reestructuración de problemas y a la formulación de nuevas políticas o reformulación de aquellas que no estén cumpliendo sus objetivos. En otras palabras, la evaluación permite una mejor toma de decisiones en cuanto a la planificación de programas y la asignación de presupuesto. “The expectation has been programs that yield good results will be expanded; those that make poor showings will be abandoned or drastically modified” (Weiss 1998: 10).

En cuanto al aprendizaje organizacional, la evaluación suministra retroalimentación al personal que implementa el programa, suministrando información sobre lo que están haciendo, cómo están respondiendo los beneficiarios y qué variables externas están incidiendo en el programa. Por otro lado, los directores del programa pueden aprovechar la evaluación para resaltar al personal las metas del mismo. Además, la evaluación permite la generación de conocimiento para entender mejor las intervenciones sociales, aunque pocas evaluaciones se hacen con este fin. También la evaluación sirve para la rendición de cuentas, es decir, para que el público se entere de lo que están logrando los organismos públicos con los fondos que manejan. Finalmente, la evaluación permite registrar la historia del programa para que otros puedan derivar lecciones del mismo.

Los principales criterios para la evaluación de políticas públicas son: efectividad en el logro del valor final, eficiencia para alcanzar ese logro, adecuación del objetivo logrado para la solución del problema público, equidad en la distribución de los beneficios y los costos, y satisfacción de los beneficiarios.

Al momento de evaluar un programa es importante conocerlo bien, entender cuáles son las “teorías de cambio” del programa. Estas teorías no son otra cosa que “a set of hypotheses upon which people build their program plans. It is an explanation of the causal links that tie program inputs to expected program outputs (Weiss 1998: 55). De modo que la teoría del programa no es otra cosa que los mecanismos que median entre la implementación del programa y la obtención de los resultados deseados.

Comprender las teorías de cambio del programa es la base para su evaluación. El evaluador puede diseñar la evaluación para seguir la pista a la realización de los supuestos implícitos en la teoría. Weiss (1998) señala dos grandes ventajas de realizar la evaluación basándose en la teoría: una es que el evaluador puede detectar posibles fallas en el programa sin tener que esperar a los resultados de largo plazo; la otra que le ayuda a explicar cómo y por qué ocurrieron los efectos del programa.

Pero no sólo el evaluador se beneficia con la elaboración de teorías de cambio del programa. Los diseñadores de programas, así como los funcionarios que los implementan, se ven obligados a explicar de manera explícita sus supuestos y examinar la lógica de sus ideas. Por otro lado, las bases teóricas del programa pueden ser de gran utilidad para implementar programas similares.

El proceso decisional desde un punto de vista organizacional.

Todo proceso de toma de decisiones implica un conjunto de operaciones intelectuales y materiales, cuya secuencia es aproximadamente la siguiente:

1º la evaluación de la pertinencia, urgencia e implicancias sociales y políticas que tiene un determinado problema, como para ser objeto de una política explícita.

2º la determinación de los parámetros de aplicabilidad de la política: objetivos, recursos disponibles (financieros, humanos y organizacionales), impacto y efectos multiplicadores.

3º la fijación de los objetivos de la política pública, generales o estratégicos y operacionales.

4º la fijación de los medios o recursos que serán necesarios para su implementación.

5º  la fijación de los mecanismos y/o procedimientos a través de los cuales se pondrá en marcha la política.

6º el establecimiento de la estructura o servicio o unidad que tendrá a su cargo y atribuciones, la implementación de la política.

7º la fijación de los criterios de evaluación de los resultados de la política.

Veamos ahora en detalle ese proceso.

II.  ANALISIS DEL PROBLEMA:  EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Al interior del aparato público, la decisión de una política pública puede ser objeto de distintas secuencias y responder a conjuntos más o menos complejos de intereses sectoriales y presiones de orden político, ideológico, social, económico, corporativo…

Lo que se presenta a continuación -con un propósito indicativo y no normativo o prescriptivo-  es una síntesis del conjunto de operaciones políticas y administrativas que toda política pública debe atravesar en su ciclo de vida.

1.  El contexto del problema planteado.

1.1.  Tiempo disponible para analizar el problema.

1.2.  Implicancias políticas y sociales actuales y anteriores del problema.

1.3.  Posición de los distintos actores involucrados en el problema.

1.4.  Visibilidad del problema.

1.5.  Sentido de urgencia que presenta el problema para los afectados.

1.6.  Tentativas anteriores de solución.

2. Caracterización del problema.

2.1.  Identificación y validación de los diagnósticos existentes del problema.

2.2.  Causas principales y secundarias; efectos.

2.3.  Tiempo que el problema lleva manifestándose.

2.4.  Grupos afectados.

2.5.  Actores sociales, políticos implicados.

2.6.  Marco normativo existente.

3.  Análisis de implicancias.

3.1.  Costos estimados de las distintas alternativas de solución.

3.2.  Tiempo durante el cual dichos recursos financieros serán necesarios.

3.3.  Recursos humanos requeridos.

3.4.  Recursos organizacionales requeridos.

4.  Alternativas de actuación.

4.1.  Arbol de alternativas de solución, priorizadas por costos económicos y costos políticos que implican.

4.2.  Efectos multiplicadores (sociales, económicos, políticos, humanos) de cada alternativa de solución.

4.3.  Beneficiarios directos e indirectos.

4.4.  Tiempos de puesta en marcha de cada alternativa.  Evaluación del tiempo entre la decisión y la provisión concreta de la solución a los afectados.

5.  Decisión.

5.1.  Priorización de las medidas de solución.

5.2. Atribución de objetivos a cumplir.

5.3.  Provisión de recursos financieros, humanos y organizacionales.

5.4.  Servicio o repartición que será la unidad ejecutora.

5.5.  Provisión de recursos y atribuciones para la unidad ejecutora.

5.6.  Modo de comunicar públicamente la decisión.

5.7.  Calendarización del proceso de puesta en marcha e implementación de la política pública.

5.8.  Adopción, información y validación de los criterios y procedimientos de seguimiento y de evaluación de resultados.

III. CONCLUSIONES GENERALES

El estudio de los procesos de toma de decisiones, es decir, el modo cómo los servicios y agencias del Estado adoptan la decisión de una determinada política pública, nos ilustra acerca de cómo funciona la administración pública y cómo la institucionalidad estatal aborda la solución de los problemas de la agenda pública.

¿Es posible avanzar hacia formas más institucionalizadas de toma de decisiones en el aparato público?

¿Es posible trasladar lo indeterminado y azaroso de la política como práctica de poder, hacia lo determinado y racional de la política pública?

¿Todos los problemas públicos son abordados del mismo modo -conforme al esquema anteriormente propuesto- o finalmente, en cada ministerio, en cada servicio, las políticas públicas siguen una trayectoria única e irrepetible?

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

Bañón y Martinez, R.: La evaluación de la acción y de las políticas públicas. Madrid, 2003.  Ed. Dias de Santos.

Boeninger, E.: Políticas públicas en democracia.  Institucionalidad y experiencia chilena. 1990 – 2006. Santiago, 2007. Ediciones Uqbar.

Gunnings, P.: U nderstanding Democracy: Introduction to Public  Choise Theory. N. York, 2003.  Nomad Press.

March, J., Olsen, .: Rediscovering Institutions. The organizational basis of Politics. London, 1989.  The Free Press.

Shughart, W. Public Choice.  The Concise Enciclopedia of Economics. N. York, 2008.

Manuel Luis Rodríguez U.

Material de capacitación para curso de capacitación MANEJO EFICAZ DEL PERSONAL para personal de Intendencia Regional de Magallanes, Universidad Santo Tomás, julio de 2010.

Una idea concensuada es que cualquier cambio importante debe ser con una visión de largo plazo, para ello es necesario conseguir los acuerdos con los representantes de las diferentes tendencias, más allá de la administración de un Presidente de la República, con el fin de alcanzar el éxito en esta tarea.

Es así que el ministro del Interior Edmundo Pérez Yoma ha hecho una propuesta denominada “El Estado que Chile necesita”, junto a un llamado a los diferentes sectores para apoyarla.

¿Por qué modernizar el Estado?

El Estado tradicional necesita cambios para hacer frente a los nuevos desafíos, y en esto coinciden analistas y políticos de diferentes tendencias.

Algunos de los argumentos más relevantes:

•    El Estado ya no se concibe como productor exclusivo de una serie de bienes públicos o semipúblicos, como cuando era el gran proveedor de educación o el encargado de financiar la casi totalidad de las obras públicas del país.

•    La aparición de una serie de variables transversales; competitividad, calidad de vida, protección social, planificación territorial o cuidado del medio ambiente. También exigen del Estado nuevas competencias que permitan enfrentar estos desafíos de manera ágil y con una mirada global.

•    Los ciudadanos tienen un aumento de sus expectativas y exigencias respecto al Estado, quizás con una postura de consumidores, diferente a la que generaría un Estado benefactor.

•    El Estado ya no puede funcionar como un ente todopoderoso en el modelamiento de la sociedad. Pero tampoco puede dejarlo todo al arbitrio del mercado. Más bien se lo percibe como articulador entre diferentes actores.  Y para esto debe ser dotado de las correspondientes facultades y estructura.

Variables a tratar en la modernización del Estado

Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el término modernización del Estado implica la reforma del mismo para la consolidación de la gobernabilidad democrática.

Así, se ven implicados:

•    Los procesos de selección, control y reemplazo de las autoridades.

•    Los principios y normas bajo los que interactúan el Estado, el sector privado y la sociedad civil en términos de competencias, responsabilidades y funciones.

•    La capacidad de la autoridad para identificar necesidades, captar recursos, definir políticas y llevarlas a cabo.

Modernizaciones en las últimas décadas

Si bien muchos proyectos de ley pueden considerarse dentro del concepto (concurso público para parientes de autoridades, probidad, aumento de responsabilidad para directores de empresas públicas, entre muchos otros), en la últimas décadas hay procesos que se pueden identificar como parte de un intento de transformar al Estado de manera más o menos global.

Durante el régimen militar los cambios básicamente apuntaron a regulaciones que permitieron una liberalización del funcionamiento del mercado, mientras la descentralización apuntó a una municipalización poco participativa y dependiente de un poder central fuerte.

Con la llegada de la democracia  en 1990, el gobierno de Patricio Aylwin creó una serie de instituciones; Segpres, Senama, Conado, Fosis, Fonadis, AGCI y Conama. Sin embargo, la realidad demostró que la formulación de políticas públicas, la creación de organismos y asignación de recursos no eran garantía de una adecuada gestión ni implementación de los programas. Prueba de ello es que parte importante de los cambios que piden diferentes sectores tienen relación con la evaluación de impacto de aquellos.

Al mismo tiempo que se democratizaron los gobiernos municipales, se aumentaron los salarios del sector público y se formalizó existencia de asociaciones de funcionarios.  También fue importante la modernización de Servicio de Impuestos Internos, Fonasa, Tesorería General de la República y el Registro Civil, donde destaca la gestión de “intraemprendedores públicos”. Estos lideraron el proceso y asumieron riesgos en el camino, como fue el caso de Javier Etcheverry en el SII, quien que implementó exitosamente el concepto de “e-government” en la repartición, y Álvaro Erazo, que guió los cambios en el Fondo Nacional de Salud.

Últimos 15 años

Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle: Por primera vez se trabajó en una agenda modernizadora transversal, que apuntaba a calidad de servicio, transparencia, probidad, gerencia pública y uso de tecnologías de la información. Así nació Chile Compra y el proyecto de gobierno electrónico.

Bajo su mandato se impulsó la Reforma Educacional, que ya había empezado bajo el gobierno de Patricio Aylwin como Programa de Mejoramiento de la Educación. Se aumentó la jornada escolar, elevando las remuneraciones de los profesores y aumentando las horas de escolaridad.

También se preocupó de mejorar la infraestructura del país, a través de un sistema de concesiones, abriendo al sector privado la posibilidad de construir puertos, carreteras, aeropuertos, etc.- Empezó la reforma al sistema judicial  y fortaleció las atribuciones de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, SEC.

Gobierno de Ricardo Lagos: Avanzó y finiquitó muchas obras empezadas por su antecesor, como la Reforma Procesal Penal. También creó una nueva Constitución,  aunque haya voces que hablan de que sólo es un saludable mejoramiento de la anterior. Ésta recoge muchos elementos de la de 1980, colocándola más a la par de sus símiles democráticas del mundo. Puso fin a la existencia de senadores designados y vitalicios, terminó con la inamovilidad de los comandantes de las FFAA y definió al Ministerio Público como organismo autónomo.

El Fiscal Nacional, máxima autoridad del Ministerio Público, es elegido también por el primer mandatario de entre una quina propuesta por la Corte Suprema, y ratificado por al menos dos tercios de la cámara alta.

Una importante iniciativa fue la Agenda de Modernización del Estado, que fue apoyada tanto por los partidos oficialistas como por la oposición.

La Agenda de Modernización del Estado

La crisis del caso MOP-Gate, durante el gobierno de Ricardo Lagos, generó el espacio para este acuerdo gobierno-oposición. Su principal logro fue la creación del Servicio de Alta Dirección Pública (SADP), organismo autónomo compuesto por cinco consejeros, que está encargado de seleccionar altos directivos del sector público de las empresas de administración civil del Estado. El SADP se rige por la Ley Nº 19.882.

Agenda de probidad

En 2006 la Presidenta de la República Michelle Bachelet instaló la llamada “Agenda de probidad, transparencia y modernización”. En ella se amplió el alcance del número de empresas incluidas en el Servicio de Alta Dirección Pública y se adelantó la implementación completa del mismo para el 2007 (el plazo original era el 2010). A la fecha de esta nota son 101 las empresas que funcionan bajo el SDAP.

También se trabajó en la creación de un órgano autónomo que garantice el acceso a la información y el principio de “transparencia activa” de las instituciones del Estado, además de una serie de medidas que apoyen la transparencia en la gestión de recursos y la creación de una Agencia Nacional de Políticas Públicas, que evaluará el impacto de las mismas y su eficiencia.

Outils et Ressources

1. Date d’entrée en vigueur

1.1 La directive entre en vigueur le 1^er avril 2009. Les ministères ont jusqu’au 31 mars 2013 pour mettre pleinement en œuvre l’alinéa 6.1.1a) et le sous-alinéa 6.1.3b) (iii) de la Directive.

1.2 Considérations relatives à la transition :

1.2.1 En attendant la mise en œuvre intégrale de l’article 6.1.3b)(iii) qui se fera au plus tard le 31 mars 2013, il incombera aux chefs de l’évaluation de s’assurer de ce qui suit :

1. que les plans d’évaluation ministériels qu’ils élaborent fassent état des progrès réalisés en vue d’élargir la portée des évaluations à toutes les dépenses de programmes directes des ministères (sauf les programmes permanents de subventions et de contributions) sur une période de cinq ans;
2. que les plans d’évaluation ministériels approuvés qu’ils soumettent au Secrétariat du Conseil du Trésor conformément au paragraphe 6.1.3d) de la présente Directive et qui ne démontrent pas que la portée des évaluations couvre toutes les dépenses de programmes directes pendant la période consécutive de cinq ans, font appel à une approche fondée sur les risques pour planifier la couverture des dépenses de programmes directes (sauf les programmes permanents de subventions et de contributions). Les plans d’évaluation ministériels utilisant une approche fondée sur les risques pour planifier la couverture des dépenses de programmes directes comporteront une justification écrite en fonction des risques afin d’expliquer les choix du ministère en ce qui concerne ce qui est couvert et ce qui n’est pas couvert dans les évaluations.

2. Application

2.1 La présente Directive s’applique aux ministères énoncés à l’article 2 de la Loi sur la gestion des finances publiques, à l’exception du Bureau du secrétaire du gouverneur général, du Sénat, de la Chambre des communes, de la Bibliothèque du Parlement, du Bureau du conseiller sénatorial en éthique et du Bureau du commissaire aux conflits d’intérêt et à l’éthique.

2.2 L’application de la présente directive aux petits ministères et organismes définis à l’annexe A est reportée, sauf indication contraire du président du Conseil du Trésor et sauf de la manière indiquée au paragraphe 6.3, qui s’applique à la date d’entrée en vigueur de la directive.

2.3 Les dispositions des sous alinéas 6.1.3 b (vi) et (viii) et de l’alinéa 6.3.1(a) qui autorisent le secrétaire du Conseil du Trésor du Canada de demander des évaluations précises, ne s’appliquent pas au Bureau du vérificateur général, au Commissariat à la vie privée, au Commissariat à l’information, au Bureau du directeur général des élections, au Commissariat au lobbying, au Commissariat aux langues officielles et au Commissariat à l’intégrité du secteur public. En outre, les articles 7 et 8 de la présente directive, qui adoptent toutes les exigences énoncées aux articles 7 et 8 de la Politique sur l’évaluation, s’appliquent à ces organismes, à l’exception des paragraphes 7.3 et 8.2 de la Politique. L’administrateur général de chacun de ces organismes est l’unique responsable de la surveillance de la conformité à cette directive dans son organisme et de la réponse aux cas de non-conformité, conformément aux instruments du Conseil du Trésor qui concernent la gestion de la conformité.

3. Contexte

La présente directive :

3.1 soutient les objectifs de la Politique sur l’évaluation, car elle rend opérationnelles les exigences applicables au personnel ministériel qui participe à l’évaluation. La directive fixe les exigences précises assurant la production en temps opportun d’évaluations crédibles, neutres et d’un bon rapport coût-efficacité à l’appui de la prise des décisions relatives aux politiques, aux programmes et aux dépenses;

3.2 favorise la collaboration entre la fonction d’évaluation et les gestionnaires de programmes afin d’aider ces derniers à améliorer la conception, l’exécution, le rendement et la mesure du rendement des politiques et programmes de l’organisme;

3.3 appuie le principe selon lequel le chef de l’évaluation, à titre de principal expert en évaluation du ministère, prend les décisions finales sur les questions techniques, sous réserve des pouvoirs décisionnels des administrateurs généraux;

3.4 répond aux exigences énoncées dans la Politique sur les paiements de transfert et au paragraphe 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques;

3.5 décrit les rôles et responsabilités des chefs de l’évaluation et des gestionnaires de programmes et établit les compétences de base que doivent posséder les chefs de l’évaluation et les évaluateurs,

3.6 doit être lue en parallèle avec la Politique sur l’évaluation, les Normes d’évaluation pour le gouvernement du Canada, la Loi sur la gestion des finances publiques et la Politique sur la Structure de gestion des ressources et des résultats.

3.7 Le Conseil du Trésor a délégué au président du Conseil du Trésor le pouvoir d’émettre, de modifier et d’abroger la Directive sur la fonction d’évaluation et d’approuver toute dérogation à la Directive.

4. Définitions

Les définitions servant à interpréter la présente directive se trouvent à l’annexe A de la Politique sur l’évaluation.

5. Énoncé de la directive

5.1 Objectif

La présente directive vise à préciser les responsabilités du personnel ministériel qui participe à l’évaluation de manière à assurer l’efficacité des fonctions d’évaluation des ministères et à répondre aux besoins en données d’évaluation des Canadiens, des parlementaires, des ministres, des organismes centraux et des administrateurs généraux.

5.2 Résultats attendus

On s’attend à ce que cette directive aide à répondre aux besoins en données d’évaluation des Canadiens, des parlementaires, des ministres, des organismes centraux et des administrateurs généraux au moyen :

5.2.1 d’évaluations adéquates, régulières et systématiques des dépenses de programmes directes;

5.2.2 des fonctions d’évaluation et des évaluations ministérielles jugées crédibles par les Canadiens, les parlementaires, les ministres, les organismes centraux et les administrateurs généraux,

5.2.3 des fonctions d’évaluation ministérielles qui produisent, en temps opportun, des informations appropriées à l’appui de la prise des décisions et de l’élaboration des rapports au public.

6. Exigences

6.1 Responsabilités des chefs de l’évaluation

6.1.1 Compétences des chefs de l’évaluation et des évaluateurs

Les chefs de l’évaluation doivent :

1. posséder les compétences exigées par le Secrétariat du Conseil du Trésor,
2. s’assurer que la ou les personnes qui participent à la conception, l’exécution ou la gestion des évaluations possèdent collectivement la formation, l’expérience et les compétences voulues en matière d’évaluation.

6.1.2 Gestion de la fonction d’évaluation

Les chefs de l’évaluation des ministères procèdent à des consultations appropriées avec les gestionnaires de programmes, les intervenants et les comités d’examen par des pairs ou comités consultatifs à l’étape de la conception et de la mise en œuvre des projets d’évaluation. Dans ce contexte, les chefs de l’évaluation doivent :

1. gérer une unité d’évaluation efficiente et efficace qui veille à ce que les évaluations soient neutres et d’un bon rapport coût-efficacité;
2. s’assurer que le travail d’évaluation et les personnes qui participent à la conception, la réalisation et la gestion des évaluations connaissent et respectent la Politique sur l’évaluation, la Directive sur la fonction d’évaluation et les Normes d’évaluation pour le gouvernement du Canada;
3. consulter le chef des communications du ministère au sujet des travaux d’évaluation qui pourraient être considérés comme des « recherches sur l’opinion publique », selon la définition de la Politique de communication du gouvernement du Canada;
4. soutenir un comité de cadres supérieurs du ministère (appelé Comité d’évaluation ministériel, tel que défini à l’annexe B de la Politique sur l’évaluation) chargé d’orienter et de superviser la fonction d’évaluation;
5. remettre les rapports d’évaluation (et autres produits d’évaluation, s’il y a lieu) directement à l’administrateur général et au Comité d’évaluation ministériel en temps opportun.

6.1.3 Portée et qualité des évaluations

Les chefs de l’évaluation doivent :

1. élaborer et mettre à jour tous les ans un plan d’évaluation ministériel quinquennal continu (ci-après appelé le plan d’évaluation ministériel);
2. s’assurer que leurs plans d’évaluation ministériels :
   1. respectent et appuient la Structure de gestion, des ressources et des résultats du ministère;
   2. répondent aux exigences du Système de gestion des dépenses, y compris des examens stratégiques;
   3. comprennent toutes les dépenses de programmes directes, à l’exception des subventions et contributions;
   4. comprennent tous les programmes de subventions et de contributions dont leur ministère est responsable, comme le stipule le paragraphe 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques;
   5. comprennent le volet administratif des principales dépenses législatives;
   6. comprennent les programmes qui prennent fin automatiquement après une période donnée, à la demande du secrétaire du Conseil du Trésor, après consultation auprès de l’administrateur général touché;
   7. comprennent les éléments du Plan d’évaluation du gouvernement du Canada qui s’appliquent au ministère,
   8. comprennent les évaluations précises demandées par le secrétaire du Conseil du Trésor, après consultation auprès de l’administrateur général touché.
3. déterminer et recommander à l’administrateur général et au Comité d’évaluation ministériel une approche fondée sur les risques pour déterminer l’approche d’évaluation et le niveau d’effort devant s’appliquer aux évaluations individuelles comprises dans le plan d’évaluation ministériel quinquennal, ainsi que le niveau de ressources nécessaires pour réaliser chacune des évaluations prévues dans le plan;
4. soumettre le plan d’évaluation ministériel, tel qu’approuvé par l’administrateur général, au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada au début de chaque exercice, ainsi qu’une confirmation de l’administrateur général, comme l’exige le paragraphe 6.1.7 de la Politique sur l’évaluation;
5. mettre en œuvre le plan d’évaluation ministériel approuvé tout en s’assurant que chaque évaluation est terminée en temps opportun, conformément aux Normes d’évaluation pour le gouvernement du Canada,
6. veiller à ce que toutes les évaluations qui sont censées compter aux fins des exigences des alinéas a, b et c du paragraphe 6.1.8 de la Politique sur l’évaluation, tirent des conclusions claires et valables sur la pertinence et le rendement des programmes en tenant compte de toutes les questions fondamentales mentionnées à l’annexe A.

6.1.4 Mesure du rendement

Il incombe aux gestionnaires de programmes d’élaborer, de mettre en œuvre et de surveiller les stratégies de mesure continuelle du rendement des programmes. Dans ce contexte, les chefs de l’évaluation doivent :

1. examiner les stratégies de mesure du rendement pour toutes les dépenses de programmes directes nouvelles et en cours, y compris tous les programmes de subventions et de contributions permanents, pour s’assurer que ces stratégies appuient efficacement l’évaluation de la pertinence et du rendement, et fournir des conseils à ce sujet;
2. examiner les dispositions sur la responsabilisation et le rendement devant être inclus dans les documents du Cabinet (mémoires au Cabinet, présentations au Conseil du Trésor) et fournir des conseils à cet égard;
3. examiner les cadres de mesure du rendement associés à la Structure de gestion, des ressources et des résultats de l’organisation et fournir des conseils à cet égard,
4. présenter au Comité d’évaluation ministériel un rapport annuel sur l’état de la mesure du rendement des programmes à l’appui de l’évaluation.

6.1.5 Diffusion des rapports d’évaluation

Les chefs de l’évaluation doivent :

1. soumettre l’intégralité des rapports d’évaluation, des réponses de la direction et des plans d’action (en format électronique) au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, dès que ces rapports sont approuvés par l’administrateur général,
2. mettre les rapports d’évaluation approuvés par l’administrateur général, ainsi que les réponses de la direction et les plans d’action, à la disposition du public avec un minimum de formalité, et les afficher en temps opportun sur les sites Web des ministères dans les deux langues officielles.
3. S’assurer que les rapports d’évaluation affichés sur les sites Web ministériels se conforment à la Loi sur l’accès à l’information, à la Loi sur la protection des renseignements personnels et à la Politique du gouvernement sur la sécurité.

6.2 Responsabilités des gestionnaires de programmes

Les gestionnaires de programmes doivent :

6.2.1 élaborer et mettre en œuvre des stratégies de mesure continuelle du rendement de leurs programmes et s’assurer que des données sur le rendement crédibles et fiables sont recueillies afin d’appuyer l’évaluation de façon efficace;

6.2.2 donner suite à chaque rapport d’évaluation en élaborant et mettant en œuvre, en temps opportun et de façon efficace, une réponse de la direction et un plan d’action,

6.2.3 consulter le chef de l’évaluation au sujet des stratégies de mesure du rendement pour toutes les dépenses de programmes directes nouvelles et en cours.

6.3 Responsabilités des chefs de l’évaluation des petits ministères et organismes

6.3.1 Les chefs de l’évaluation des petits ministères et organismes doivent :

1. veiller à inclure le volet administratif des principales dépenses législatives et des dépenses de programmes directes, à l’exclusion des subventions et contributions, selon les besoins du ministère ou de l’organisme, et entreprendre des évaluations précises à la demande du secrétaire du Conseil du Trésor, après consultation auprès de l’administrateur général touché;
2. veiller à ce que tous les programmes permanents de subventions et de contributions soient évalués selon un cycle quinquennal, comme l’exige l’article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques;
3. consulter le chef des communications du ministère au sujet des travaux d’évaluation qui pourraient être considérés comme des « recherches sur l’opinion publique », selon la définition de la Politique de communication du gouvernement du Canada;
4. s’assurer que le travail d’évaluation et les personnes qui participent à la conception, l’exécution et la gestion des activités d’évaluation connaissent et respectent les Normes d’évaluation pour le gouvernement du Canada;
5. veiller à ce que toutes les évaluations qui sont censées compter aux fins des exigences de l’alinéa 6.2.5a. de la Politique sur l’évaluation, tirent des conclusions claires et valables sur la pertinence et le rendement des politiques ou des programmes en tenant compte de toutes les questions fondamentales mentionnées à l’annexe A;
6. déterminer et recommander à l’administrateur général une approche fondée sur les risques afin de déterminer l’approche d’évaluation et le niveau d’effort devant s’appliquer aux évaluations individuelles;
7. soumettre l’intégralité des rapports d’évaluation, des réponses de la direction et des plans d’action (en format électronique) au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, dès que ces rapports sont approuvés par l’administrateur général,
8. mettre les rapports d’évaluation approuvés par l’administrateur général, ainsi que les réponses de la direction et les plans d’action, à la disposition du public avec un minimum de formalité, et les afficher en temps opportun sur les sites Web des ministères dans les deux langues officielles.
9. s’assurer que les rapports d’évaluation affichés sur les sites Web ministériels se conforment à la Loi sur l’accès à l’information, à la Loi sur la protection des renseignements personnels et à la Politique du gouvernement sur la sécurité.

7. Surveillance et rapports

7.1 Les exigences relatives à la surveillance et aux rapports énoncées à l’article 7 de la Politique sur l’évaluation s’appliquent à la présente directive.

8. Conséquences

8.1 Les conséquences de la non-conformité à la présente directive sont énoncées à l’article 8 de la Politique sur l’évaluation.

9. Références

9.1 Lois/règlements pertinents

• Loi sur l’accès à l’information
• Loi sur la gestion des finances publiques
• Loi sur la protection des renseignements personnels

9.2 Politiques et publications connexes

• Politique de communication du gouvernement du Canada
• Politiques de gestion financière
• Politique du gouvernement sur la sécurité
• Politique sur la Structure de gestion des ressources et des résultats
• Politique sur l’évaluation
• Politique sur la vérification interne
• Politique sur les services
• Politique sur les paiements de transfert
• Normes d’évaluation pour le gouvernement du Canada
• Cadre de responsabilisation de gestion du Secrétariat du Conseil du Trésor

10. Demandes de renseignements

Veuillez adresser toute question sur la présente directive au :

Annexe A : Questions fondamentales à prendre en compte dans l’évaluation

Les évaluations peuvent servir à différentes fins et, par conséquent, être conçues de manière à répondre à différentes questions au moyen de différentes méthodes. Les évaluations qui sont censées être visées par les exigences des alinéas a, b et c du paragraphe 6.1.8 ou de l’alinéa a du paragraphe 6.2.5 de la Politique sur l’évaluation doivent toutefois traiter de l’optimisation des ressources et présenter des conclusions claires et valables sur la pertinence et le rendement des programmes. Dans les évaluations, la partie sur l’optimisation des ressources doit englober toutes les questions fondamentales énumérées ci-après (au besoin, les ministères peuvent choisir d’ajouter d’autres sujets à leurs évaluations).

Sous réserve de l’exigence de traiter de toutes les questions fondamentales, les ministères ont la possibilité de choisir la méthode d’évaluation et le niveau d’effort qu’ils souhaitent y consacrer, compte tenu des risques et des caractéristiques des programmes ainsi que de la qualité de l’information disponible sur le rendement de chaque programme.

The concept of street-level bureaucracy was first coined by Michael Lipsky in 1980, who argued that “policy implementation in the end comes down to the people who actually implement it”.^[1] He argued that state employees such as police and social workers should be seen as part of the “policy-making community” and as exercisers of political power.

Examples of street-level bureaucrats

Street-level bureaucrats include police officers, firefighters, and others who “walk the streets” with regular citizens, and provide services to protect, as well as uphold the laws.

Lipsky identified several problems with street-level bureaucracy, including “the problem of limited resources, the continuous negotiation that is necessary in order to make it seem like one is meeting targets, and the relations with (nonvoluntary) clients”.^[1] However, some commentators have challenged Lipsky’s model. Tony Evans and John Harris.”^[2] argue that “the proliferation of rules and regulations should not automatically be equated with greater control over professional discretion; paradoxically, more rules may create more discretion.” They also argue that the exercise of professional discretion by street-level bureaucrats is not inherently “bad”, but can be seen as an important professional attribute.^[2]

A 2003 American study, conducted by Steven Maynard Moody of the University of Kansas, reiterated the significance of street-level bureaucrats in the political process, asserting that street-level workers “actually make policy choices rather than simply implement the decisions of elected officials.”^[3] They also claim, based on a study of 48 street-level state employees in two states, that “workers’ beliefs about the people they interact with continually rub against policies and rules” and that the prejudices of the street-level bureaucrats influence their treatment of citizens.^[3]

In 2007, Emil Mackey confirmed that even the Resident Assistants in campus housing exercise their discretion to change policy at the implementation level. Furthermore, these policy implementation changes reflected the individual values of each street-level bureaucrat rather than the will of policymakers. Therefore, this research not only confirmed previous street-level bureaucrat research and literature, but also expanded it to include the Higher Education policy environment. ^[4] [1]

Impartiality

Impartiality is a quality that is sought after when employing street-level bureaucrats. An impartial street-level bureaucrat will fairly implement the law, and apply it to all citizens, and not just a select few.

1. ^ ^{a b} Lipsky, M., Street-level Bureaucracy; Dilemmas of the Individual in Public Services, 1980, view summary
2. ^ ^{a b} Evans, T and Harris, J, Street-Level Bureaucracy, Social Work and the (Exaggerated) Death of Discretion, British Journal of Social Work, vol.34, no.6, September 2004, view abstract
3. ^ ^{a b} Maynard-Moody, S and Musheno, M, Cops, Teachers, Counselors: Stories from the Front Lines of Public Service, University of Michigan Press, 2003, view summary
4. ^ Mackey, Emil Robert (2008). “Street-level bureaucrats and the shaping of university housing policy.” Fayetteville, Arkansas: University of Arkansas Press.

Este ensayo, elaborado con fines de formación para la Dirección  de Capacitación y Educación Contínua de la Universidad Santo Tomás, sede Punta Arenas, presenta una descripción general de los nuevos modelos y paradigmas de la gestión pública  y  un análisis de ciertas áreas críticas de la gestión de personal en los servicios públicos, tales como la mejora contínua, las comunicaciones y el manejo de la información, la incorporación tecnológica al servicio público, el manejo de las relaciones humanas y el desarrollo de potencialidades de liderazgo y formación de equipos de trabajo en los servicios.

Punta Arenas – Magallanes, otoño de 2010.-

I.   NUEVOS PARADIGMAS Y MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA: EL SERVIDOR PÚBLICO, EL SERVICIO PÚBLICO Y LA MODERNIZACION DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL SIGLO XXI.

Asistimos a un cambio.

Un cambio conceptual de amplias repercusiones en la esfera de la función pública.

Entre las dos últimas décadas del siglo XX y ésta primera década del siglo XXI, asistimos a una mutación profunda en los paradigmas y modelos de gestión pública.  Cambios originados en la transformación de la cultura, de la conciencia ciudadana ante el Estado, de los procesos de modernización que viven muchas sociedades y otros factores sociales, económicos, políticos y psicosociales, inducen una modificación gradual pero profunda en la concepción del servidor público, del servicio público y de las políticas públicas y de la gestión de éstas.

Ello explica que en la mayoría de las sociedades más desarrolladas se han emprendido desde la década de los años ochenta del siglo xx, sucesivas reformas al Estado, así como diversos procesos de reforma y modernización en la gestión pública.

No se trata de procesos similares.

Conceptualmente diferenciemos reforma del Estado, modernización del Estado y modernización de la gestión pública.  Esta última se refiere -siempre desde la Ciencia Política y la Ciencia de las Políticas Públicas- a un esfuerzo más o menos sistemático de actualización de los estilos, normas, procedimientos y funciones de la administración y sus servicios, para ponerlos en sintonía con los cambios antes mencionados.

La modernización del Estado apunta en cambio a la actualización y perfeccionamiento del conjunto de los servicios públicos y estructuras estatales, mientras que por reforma del Estado se entiende una noción de reingeniería completa del aparato estatal y de la administración, sus poderes, sus servicios, sus normas y reglamentos, su estructura organizacional y sus modos de operación.

Todos estos procesos ocurren inscritos en dos dimensiones complementarias que no pueden descuidarse: la primera es la dimensión propiamente organizacional, en cuanto a que se refiere al diseño y a la aplicación de modelos de innovación y de cambio en sistemas organizacionales y burocráticos complejos; y la segunda, se refiere a la dimensión temporal, en cuanto a que los cambios y los procesos innovativos que se pretende implementar deben enfrentarse a lógicas y ritmos temporales de adaptación, resistencias  e impulsos de distinto grado e intensidad.

En el caso de Chile, el marco contextual en que están sucediendo estos cambios es la tendencia profunda que tiene lugar en nuestra sociedad desde mediados del siglo xx y que se denomina transición a la modernidad.

Transición a la modernidad y cambios en la función pública y el servicio público en Chile.

El contexto general en que situamos este análisis es el de la transición a la modernidad que sucede en Chile.

El servicio público en nuestra sociedad, se encuentra enfrentado a un cambio profundo y prolongado del patrón cultural de referencia.

Se sostiene la hipótesis que la sociedad chilena se encuentra inmersa en un cambio estructural profundo y de larga duración, denominada transición a la modernidad y que consiste básicamente en el tránsito gradual desde una cultura con rasgos y valores tradicionales, hacia una cultura y una sociedad con rasgos modernos, proceso que se habría iniciado aproximadamente en la década de los años 30 y 40 del siglo xx y que debiera prolongarse en el tiempo hasta mediados del siglo xxi.

Tres procesos conducen esta transición a la modernidad en Chile:

1º la transición demográfica, es decir la modificación gradual de la composición de la población del país, como consecuencia de cambios sociales y culturales de amplio alcance;

2º los procesos de migración campo → ciudad, generando procesos más o menos acelerados de urbanización y metropolización de la población, de la economía y de las relaciones sociales.

3º la transformación del patrón cultural de referencia desde una cultura con valores y significados tradicionales  (orden, progreso, solidaridad, patria, autoridad…) hacia una cultura de contenidos modernos (diversidad, libertad…).

Estas tres tendencias impactan sobre el Estado y la Administración, generan y reconstruyen nuevas formas de relación del ciudadano con el servicio público, modifica el rol y las funciones de los servidores públicos y cuestiona los modelos y paradigmas tradicionales de la gestión pública, y aparecen fenomenos nuevos como los cambios en los ciclos de circulación de los funcionarios dentro del servicio público y la creciente presión de los nuevos profesionales.

A lo largo de la segunda mitad del siglo xx, la administración pública chilena comienza a introducir sucesivos procesos de racionalización, descentralización, regionalización, desconcentración-concentración, especialización y división del trabajo en la esfera pública, impactada por las nuevas formas de ejercicio de la ciudadanía, por la nueva cultura dominante,  por los modelos políticos de los sucesivos gobiernos y por una presión y demanda creciente sobre la función pública en términos de eficiencia, de calidad y de resolutividad.

Algunos conceptos del nuevo servicio público en el siglo xxi.

Asistimos a un cambio de paradigma en materia de servicios públicos.  Algunos conceptos que contienen los nuevos paradigmas del servicio público en el siglo xxi:

El compromiso organizacional.

 Se refiere al nivel de adhesión, lealtad y disposición del profesional-funcionario respecto del servicio, sus fines y sus políticas.

La calidad social

Condición de excelencia del servicio público y de sus prestaciones, en términos de que por encima de la rentabilidad económica y prespuestaria, se impone la solución de los problemas, la satisfacción del ciudadano y la resolutividad del servicio.

Se refiere a los criterios de evaluación de los resultados de las políticas y programas públicos puestos a disposición de los ciudadanos-usuarios.

La eficiencia satisfactoria

 La eficiencia del servicio público no es solamente hacer lo máximo posible con el mínimo de recursos, sino que se hace necesario pasar a un concepto en que la eficiencia del servicio y de la función pública esté directamente asociada con el grado de satisfacción-insatisfacción del ciudadano-usuario.

La utilización y la gestión eficiente de los recursos materiales, tecnológicos, presupuestarios y humanos del servicio no está ligada solamente a la satisfacción de criterios de racionalización y optimización cuantitativa de los bienes y servicios brindados a la comunidad, sino que incorpora parámetros cualitativos provenientes de la medición constante de la satisfacción del ciudadano-usuario con los productos del servicio.

El punto de partida y el punto final del servicio público y del Estado como administración, es el ciudadano y la respuesta satisfactoria que ambos brindan a sus necesidades y demandas.

El involucramiento decisorio

Un nuevo Estado supone romper con la lógica clientelistica del Estado que informa a los ciudadanos pero que no los deja participar en los procesos de toma de decisiones, o que circunscribe la consulta  a ambitos territoriales y sociales restringidos.

Se trata de romper con la noción tradicional de participación que es en realidad información pública a los ciudadanos, a fin de pasar a una participación entendida ahora como involucramiento organizado y responsable de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones de las políticas públicas, en su gestión y en su evaluación.

La participación decisoria implica la intervención y el involucramiento de los ciudadanos organizados  en los procesos de toma de decisiones, lo que modifica en profundidad el concepto y el ejercicio de la función pública, al introducir en todos los procesos de gestión pública un ingrediente ciudadano cada vez más insoslayable.

El involucramiento decisorio significa tambien que el funcionario accede y participa en los procesos de decisión e interviene con su savoir faire y experiencia operacional.

El servicio situacional y multifuncional.
Un Estado moderno creemos que supone que el servicio público puede orientarse hacia una modalidad de funcionamiento y de ejercicio de la función pública, orientada al ciudadano-beneficiario de un modo situacional.

Este concepto desdibuja la noción del servicio público como una organización implantada físicamente en un solo lugar, dando paso a servicios que se descentralizan y desconcentran territorialmente, de manera que resulte funcionar ubicado espacial y temporalmente allí donde los problemas se manifiestan y donde las necesidades sociales lo requieren.

El servicio situacional y multifuncional opera conforme a lógicas administrativas desconcentradas, de manera que el servicio público sea realizado por equipos de trabajo profesionales provenientes de distintos servicios cuya interdependencia hace posible una resolución más eficiente y rápida de los problemas y demandas ciudadanas.

La accesibilidad resolutiva
En un contexto sociocultural caracterizado por la creciente incorporación de las TICs a los procesos sociales y políticos y por una socialización cada vez mas masiva de los lenguajes computacionales e informacionales, creemos que la electronización de servicios, funciones, productos y bienes provenientes del Estado y los servicios públicos, puede contribuir a facilitar una accesibilidad resolutiva de los ciudadanos.

En definitiva, se parte del concepto que la accesibilidad de las personas a los sistemas informacionales y a los servicios públicos (directa o presencial, virtual o electrónica o de gobierno electrónico y en línea), es un medio para obtener la resolución de sus necesidades, demandas y problemas con la menor inversión de tiempo y de costo material.

Entendemos accesibilidad resolutiva como el concepto de servicio público directo e interactivo en que el ciudadano encuentra una respuesta eficaz y una resolución objetiva de  sus demandas y necesidades en el más breve plazo posible.

II.  ALGUNOS CASOS EXITOSOS DE MODERNIZACIÓN E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA.

En distintos países, se viene aplicando diferentes procesos de modernización e innovación de la gestión pública.  Tal como sucede en Europa y en América del Norte, el propósito común que motiva esos cambios, es la búsqueda de una mejor adaptación del servicio público a los cambios que ocurren en la esfera ciudadana y en el resto de la sociedad.

Veamos tres casos.

Gran Bretaña (“Working Together: Public Services On Your Side”), Canadá (“La Gestion du Changement”), Francia (“L’Administration Se Modernise”).

Tres rasgos caracterizan a estos procesos de modernización:

1º la tendencia a la descentralización de servicios y la delegación de atribuciones y funciones;

2º la tendencia a la aproximación del servicio con el usuario-ciudadano;

3º la tendencia al cambio en el concepto de servicio público.

III.  MOTIVACIÓN, INTERESES PROFESIONALES, PRODUCTIVIDAD Y FUNCION PÚBLICA

Un cambio mayor está ocurriendo en los servicios públicos, por lo menos desde mediados del siglo xx: se trata de un triple proceso de profesionalización de la función pública, de racionalización de los servicios y de cambios en las expectativas y motivaciones de los nuevos profesionales-funcionarios.

Veamos en qué consisten estos cambios.

La profesionalización de la función pública.

La profesionalización de la función pública se expresa en una gradual y creciente presión de los profesionales, cada vez con mayores niveles de formación en ocupar los puestos y funciones.   Van desapareciendo gradualmente los profesionales de la vieja escuela con niveles menores e insuficientes de formación y especialización, presionados por la entrada de nuevos profesionales y por los procesos de incorporación tecnológica.

Cambia el ciclo de circulación de los funcionarios dentro del aparato público: los nuevos profesionales-funcionarios permanecen menos tiempo en la administración, motivados por una creciente expansión de las ofertas y disponibilidades en el mercado privado de las profesiones.

Racionalización y sistematización de los servicios y las funciones.

Se incorporan nuevos patrones de desempeño y de evaluación.

Aparecen modelos organizacionales que resitúan a los profesionales en los servicios.

Desaparece la noción tradicional de escalafón.

Las funciones  públicas se burocratizan al incorporarse nuevos procedimientos estandarizados.

Se incorporan criterios y modelos de gestión provenientes del mercado en el servicio público.

Cambios en las expectativas y motivaciones de los nuevos profesionales-funcionarios.  Aproximaciones al “compromiso organizacional”.

El cambio cultural en curso impacta sobre los servicios, por la via de los nuevos profesionales-funcionarios.

Hoy el profesional-funcionario es un individuo más exigente de sus derechos, prerrogativas y atribuciones y de la participación que le incumbe, mejor dispuesto a los cambios organizacionales, pero también más motivado por metas individuales de logro y de realización personal y profesional que pueden llevarlo con mayor facilidad fuera del servicio.

Un “individuo más individualista”, formado en una escuela y en una cultura individualista y exitista, genera entonces mayores dificultades para integrarse en entornos burocráticos de equipos de trabajo o en  grupos que apunten al logro de altas competencias, se orienta más claramente a tareas y a resultados y tiene una conciencia más aguda de su valer profesional y de sus competencias.

¿Avanzamos hacia funcionarios con mayor “compromiso organizacional” dentro de sus servicios en el futuro previsible? ([1]).   La tendencia dominante parece ir en la dirección contraria, es decir, el compromiso organizacional del individuo en el servicio público presenta tres formas: afectivo, normativo o de continuidad…

Factores que inciden en el compromiso organizacional:

a)      el clima organizacional y el clima político que caracteriza al servicio o institución;

b)      el apoyo organizacional percibido;

c)      la confianza en el reconocimiento del desempeño, experiencia y nivel profesional;

d)      la naturaleza de las recompensas por el desempeño;

e)      la habilitación psicológica del individuo en sus funciones.

IV.  MEDICION Y MEJORA CONTINUA: INDICADORES DE GESTIÓN Y DE DESEMPEÑO: HERRAMIENTAS PARA EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES.

Un rasgo característico de la moderrnización es la busqueda de la mejora contínua, es decir, la aplicación de procesos constantes y sistemáticos de adaptación de los funcionarios a tareas más simplificadas y estandarizadas.

La implementación de indicadores de gestión apunta a perfeccionar los procesos y su control y a generar y aplicar estándares de desempeño que sean  conocidos como procesos en sus criterios y en sus efectos.

V.  LA COMUNICACION DENTRO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA: PROBLEMAS, DILEMAS Y PERSPECTIVAS DE INNOVACIÓN.

Los sistemas organizacionales que son los servicios públicos operan sobre la base de mecanismos formales de comunicación.

la incorporación tecnológica genera nuevas expectativas y posibilidades de archivo (mediante la digitalización de los datos), pero al mismo tiempo supone nuevas condiciones de acceso a información para mejorar el desempeño de los funcionarios.

debieran implementarse mecanismos comunicacionales y procedimientos más sistematizados que describan los procesos de toma de decisiones.

VI.  MANEJO DE LA INFORMACION Y TICS EN LA NUEVA GESTION DEL PERSONAL EN LA ADMINISTRACIÓN

Los nuevos ciudadanos exigen mas información.

los nuevos ciudadanos tienen acceso cada vez más a mayores cantidades de información sobre los servicios públicos y sus decisiones.

La informatización de los procesos administrativos y de trámites en línea por parte de usuarios informados aliviana el trabajo de los funcionarios, pero multiplica sus niveles de exigencia en la calidad y pertinencia de la información.

Lo informacional se relaciona con lo comunicacional.

Los ciudadanos demandan cada vez más información y que se les comunique en forma oportuna.

VII.  MANEJO Y RESOLUCION DE TENSIONES Y CONFLICTOS EN EL PERSONAL DEL SERVICIO PUBLICO.

las relaciones humanas están sometidas a conflictos y tensiones.

en los servicios públicos los principales factores de conflicto y de tensiones pueden identificarse:

1º por el deterioro del  clima organizacional;

2º por el deterioro de las expectativas individuales y grupales de los funcionarios;

3º por el deterioro de la calidad de la comunicación y la información entre funcionarios, entre funcionarios y autoridades y entre servicios;

4º por el deterioro de los procesos de toma de decisiones.

VIII.  LIDERAZGOS Y EQUIPOS DE TRABAJO.

El liderazgo en la función pública dice relación con la capacidad:

1º  de constituir y movilizar equipos de trabajo,

2º de generar climas organizacionales y predisposiciones favorables al desarrollo personal-profesional,

3º de la implementación de procesos efectivos de comunicación intra-servicios entre todos los niveles jerárquicos,

4º de la puesta en marcha de procesos de toma de decisiones que involucren a los funcionarios ex ante y ex post, lo que podría denominarse como el involucramiento decisional de los profesionales-funcionarios, no obstante los distintos ámbitos jerárquicos de atribuciones y responsabilidades.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Bañón, R.: La evaluación de la acción y de las políticas públicas. Madrid, 2003.  Ed. Diazdesantos.

BID: La política de las políticas públicas. Washington, 2006.  Banco Interamericano de Desarrollo.

Dessler, G.: Administración de personal. Mexico, 2001.  Pearson Educación.

Gonzalez C., P.: El Estado en América Latina. B.Aires, 2003.  Ediciones Siglo XXI.

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Parsons, W.:   Public Policy: an introduction to the theory and practice of policy analysis. London, 1995.  Edward Elgar Publishing Limited.

Tomassini, L.: Reforma y modernización del Estado: experiencias y desafío. Santiago, 2002.  Ediciones LOM.

Vellinga, M.: El cambio del papel del Estado en América Latina. México, 1997.  Ediciones Siglo XXI.

Manuel Luis Rodríguez U.

One example of this is openforum.com.au, an Australian non-for-profit eDemocracy project which invites politicians, senior public servants, academics, business people and other key stakeholders to engage in high-level policy debate.

The critics of NPM claim that a successor to NPM is digital era governance, focusing on themes of reintegrating government responsibilities, needs-based holism (executing duties in cursive ways), and digitalization (exploiting the transformational capabilities of modern IT and digital storage).

In academia, the fields of Public Administration, are contrived in five pillars:^[16]

• Human Resource Management in Public Administration is an in-house structure that ensures unbiased treatment, ethical standards, and promotes a values-based system. The Basic functions of the HR system are:
  • Employee Benefits, Employee health care, Compensation, etc.
  • Leading Contributors: George H. Pendleton, Chester Barnard, Paul C. Light, and Volcker Commission.
  • Legislation: Pendleton Civil Service Reform Act 1883, Civil Service Reform Act of 1978, Hatch Act of 1939, Classification Act of 1949, and Title VII from Civil Rights Act of 1964.*Public Sector Human Resources
• Organizational Theory in Public Administration is the study of the structure of governmental entities and the many particulars inculcated in them.
• Ethics in Public Administration serves as a normative approach to decision making.
• Policy Analysis serves as an empirical approach to decision making.
• Public Budgetingis the activity within a government that seeks to allocate scarce resources among unlimited demands.

Given the array of duties public administrators find themselves performing, the professional administrator might refer to a theoretical framework from which he or she might work. Indeed, many public and private administrative scholars have devised and modified decision-making models.

Niskanen’s budget-maximizing

An relatively recent rational choice variation, proposed by William Niskanen in a 1971 article budget-maximizing model, argued that rational bureaucrats will universally seek to increase their budgets, thereby contributing to state growth, measured by expenditure. Niskanen served on President Reagan’s Council of Economic Advisors; his model underpinned what has been touted as curtailed public spending and increased privatization. However, budgeted expenditures and the growing deficit during the Reagan administration is evidence of a different reality. A range of pluralist authors have critiqued Niskanen’s universalist approach. These scholars have argued that officials tend also to be motivated by considerations of the public interest.

Dunleavy’s bureau-shaping

The bureau-shaping model, a modification of Niskanen, holds that rational bureaucrats only maximize the part of their budget that they spend on their own agency’s operations or give to contractors and interest groups. Groups that are able to organize a “flowback” of benefits to senior officials would, according to this theory, receive increased budgetary attention. For instance, rational officials will get no benefit from paying out larger welfare checks to millions of low-income citizens because this does not serve a bureaucrats’ goals. Accordingly, one might should instead expect a jurisdiction to seek budget increases for defense and security purposes in place of domestic social programming. If we refer back to Reagan once again, Dunleavy’s bureau shaping model accounts for the alleged decrease in the “size” of government while spending did not, in fact, decrease. Domestic entitlement programming was financially de-emphasized for military research and personnel.

HISTORY OF THE MODEL

Antiquity to the 19th Century

Public administration in general is an extension of governance. Administrators have been necessary as long as kings and emperors required pages, treasurers, and architects to carry out the business of government. Modern American public administration is an extension of democratic governance, justified by classic and liberal philosophers of the western world such as Aristotle, John Locke^[5], John Stuart Mill, Thomas Hobbes, Rousseau, Montesquieu, Thomas Paine^[6], Samuel Adams ^[7] Thomas Jefferson^[8], to name a few.^[9]

Though rife with nepotism and favoritism, often referred to as a spoils system, public administrators have been the eyes and ears of government until relatively recently.^[10] In medieval times, the abilities to read and write, add and subtract were as dominated by the educated elite as public employment. Nevertheless, public employment has become increasingly possible and probable for a wider range of adults with the help of greater literacy, better education to the average citizen, and classic liberal philosophers.

Consequently, the need for expert civil servants whose ability to read and write formed the basis for developing expertise in such necessary activities as legal records, military prowess, and tax administration, and record keeping. As the European imperialist age progressed and the militarily dominant region extended its hold over other continents and people, the need for increasingly conventional administrative expertise grew.

Eighteenth century noble, King Frederick William I of Prussia, created professorates in Cameralism in an effort to service this need. The universities of Frankfurt an der Oder and University of Hallewere Prussian institutions emphasizing economic and social disciplines, with the goal of societal reform. Johann Heinrich Gottlob Justi was the most well-known professor of Cameralism. Thus, from a Western European perspective, classic, medieval, and enlightened scholars formed the foundation of the discipline that has come to be called public administration.

Lorenz von Stein, an 1855 German professor from Vienna, is considered the founder of the science of public administration in many parts of the world. In the time of Von Stein, public administration was considered a form of administrative law, but Von Stein believed this concept too restrictive.

Von Stein taught:

• Public administration relies on many prestablished disciplines such as sociology, political science, administrative law and public finance. Further, public administration is an integrating science.
• Public administrators need be concerned with both theory and practice. Practical considerations are at the forefront of the field, but theory is the basis of best practices.
• Public administration is a science because knowledge is generated and evaluated according to the scientific method.

In the United States of America, Woodrow Wilson is considered the father of public administration. He first formally recognized public administration in an 1887 article entitled “The Study of Administration.” The future president wrote that “it is the object of administrative study to discover, first, what government can properly and successfully do, and, secondly, how it can do these proper things with the utmost possible efficiency and at the least possible cost either of money or of energy.”^[11] Wilson was more influential to the science of public administration than Von Stein, primarily due to an article Wilson wrote in 1887 in which he advocated four concepts:

• Separation of politics and administration
• Comparative analysis of political and private organizations
• Improving efficiency with business-like practices and attitudes toward daily operations
• Improving the effectiveness of public service through management and by training civil servants, merit-based assessment

The separation of politics and administration has been the subject of lasting debate. The different perspectives regarding this dichotomy contribute to differentiating characteristics of the suggested generations of public administration.American Administration in the 1940s

The separation of politics and administration advocated by Wilson continues to play a significant role in public administration today. However, the dominance of this dichotomy was challenged by second generation scholars, beginning in the 1940s. Luther Gulick‘s fact-value dichotomy was a key contender for Wilson’s allegedly impractical politics-administration dichotomy. In place of Wilson’s first generation split, Gulick advocated a “seamless web of discretion and interaction”.^[12]

Luther Gulick and Lyndall Urwick are two second-generation scholars. Gulick, Urwick, and the new generation of administrators built on the work of contemporary behavioral, administrative, and organizational scholars including Henri Fayol, Fredrick Winslow Taylor, Paul Appleby, Frank Goodnow, and Willam Willoughby. The new generation of organizational theories no longer relied upon logical assumptions and generalizations about human nature like classical and enlightened theorists.

Gulick developed a comprehensive, generic theory of organization that emphasized the scientific method, efficiency, professionalism, structural reform, and executive control. Gulick summarized the duties of administrators with an acronym; POSDCORB, which stands for planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, and budgeting. Fayol developed a systematic, 14-point, treatment of private management. Second-generation theorists drew upon private management practices for administrative sciences. A single, generic management theory bleeding the borders between the private and the public sector was thought to be possible. With the general theory, the administrative theory could be focused on governmental organizations.

Post-World War II to the 1970s

The mid-1940s theorists challenged Wilson and Gulick. The politics-administration dichotomy remained the center of criticism in the third generation. In addition to this area of criticism, government itself came under fire as ineffective, inefficient, and largely a wasted effort. The sometimes deceptive, and expensive American intervention in Vietnam along with domestic scandals including Watergate are two examples of self-destructive government behavior during the third generation. There was a call by citizens for efficient administration to replace ineffective, wasteful bureaucracy. Public administration would have to distance itself from politics to answer this call and remain effective.

Elected officials supported such reform. The Hoover Commission, chaired by University of Chicago professor Louis Brownlow, to examine reorganization of government. Brownlow subsequently founded the public administration service on the university, 1313 E. 60th Street. The organization PAS provided consulting services to governments at all levels of government until the 1970s.

In the 1980s

In the late 1980s, yet another generation of public administration theorists began to displace the last. What was called New Public Management was proposed by David Osborne and Ted Gaebler ^[13] . The new model advocated the use of private sector innovation, resources, and organizational ideas to improve the public sector. During the Clinton Administration (1992-2000), Vice President Al Gore adopted and reformed federal agencies accordingly. New public management there by became prevalent throughout the US bureaucracy.

Some critics argue that the New Public Management concept of Americans as “customers” rather than “citizens” is an unacceptable abuse. That is, customers are a means to an end, profit, rather than part of the policy making process. Citizens are in fact the proprietors of government (the owners), opposed to merely the customers of a business (the patrons). In New Public Management, people are viewed as economic units not democratic participants. Nevertheless, the model is still widely accepted at all levels of government.

www.wikipedia.org

CONCEPTOS FUNDAMENTALES

Este proceso surgió en el último cuarto del siglo veinte en algunas ciudades americanas y -a nivel nacional- en Nueva Zelanda y Gran Bretaña. También puede ser visto en China y Mongolia entre muchos otros países.

Su objetivo principal es “reinventar” el gobierno para producir un mejor desempeño, exigiéndose a su vez mayor transparencia y responsabilidad. En la actualidad se puede ver como evidencia de esta revolución, que los líderes de algunos gobiernos están cambiando gradualmente la naturaleza de la administración pública.

Los académicos llaman a éste proceso “la nueva gerencia pública” (NPM, New Public Management) y es la manifestación más reciente del interminable proceso de reformas gubernamentales que están llevándose a cabo en muchos países y en todos los niveles del gobierno.

Las ideas fundamentales del NPM pueden variar según la visión de cada protagonista, pero en líneas generales este concepto abarca los siguientes principios:

1. Regreso a las funciones básicas

2. Restauración de la sociedad civil

3. Adopción de los principios del mercado

4. Descentralización y delegación de competencias

5. Focalización en la gerencia

6. “Rightsizing”government (un Estado de “proporciones” óptimas)

7. Institucionalización del e-Gobierno (gobierno electrónico) y otras nuevas tecnologías¹

A continuación veremos detalladamente cada uno de estos principios:

Regreso a las funciones básicas

Los gobiernos manejan una variedad desconcertante de negocios.

• En Pakistán la línea aérea estatal (Pakistan International Airways Pakistan International Airways) es a su vez propietaria de una granja de aves de corral, dedicándose a la cría de pollos y pavos. ¿Por qué?  Para proveer las comidas de los pasajeros de sus vuelos. Si bien es verdad que un buen gerente puede desempeñarse en diversos campos, ¿qué similitud hay entre la dirección de una empresa que cría pollos y el funcionamiento de una línea aérea?
• La República Árabe de Egipto es dueña de varias empresas y se encarga de su funcionamiento. Posee una destilería (que hace cerveza alcohólica en un país musulmán!), una panadería (que hace tartas y dulces), una fábrica que produce neumáticos para automóvil, y un hotel. No deja de ser “llamativo” el hecho de ver que un Estado pueda compatibilizar actividades tales como líneas aéreas, hoteles, panaderías, cría de pollos, o fabricación de cerveza y neumáticos.
• No es necesario mirar solamente a países en vías de desarrollo para encontrar sobre actividades extrañas en las que se involucran los gobiernos. Muchos gobiernos europeos son propietarios de empresas estatales y dedican parte de su esfuerzo a actividades comerciales ordinarias que no son parte de sus funciones básicas. Estas empresas son reliquias de una era anterior y subsisten con fondos públicos.
• La Academia Naval de los Estados Unidos (U. S. Army) tuvo hasta hace poco tiempo una granja de producción lechera de 350 hectáreas. El Gobierno Federal de Estados Unidos fue propietario de un ferrocarril y de las plantas de helio del país, antes de vender estas empresas en los años 80 y 90 respectivamente.² El gobierno de la ciudad de Nueva York era dueño de dos emisoras de radio y una de televisión. El estado de Michigan tuvo una compañía de seguros.  El gobierno de Nueva York se dedicó a actividades tan diversas como ofrecer cursos de golf o gerenciar centros de esquí, y era el propietario del World Trade Center -incluyendo un hotel de lujo- que fue destruido en el ataque terrorista del 11S.

Ninguna de éstas son funciones básicas de los gobiernos. El Estado se ve “sobrecargado” con funciones que no le son propias. No es necesario implicar al gobierno en actividades extrañas o alejadas de lo propio; la mera ejecución de las funciones básicas del gobierno ya es bastante difícil. Un Estado “rediseñado” debe descargarse de actividades no esenciales y dedicar su completa atención a las tareas básicas que son inherentes a su función de gobierno.

Obsérvese que tanto la palabra española “gobierno” como la palabra inglesa “govern” vienen de la palabra griega “conducir”, “dirigir”. En otras palabras, la tarea del gobierno es dirigir, no “remar”.³ Criar vacas y pollos, ofrecer cursos de golf, fabricar cerveza, operar estaciones de radio o ferrocarriles, son ejemplos de remar y el gobierno no está hecho para esas actividades. Lo mismo podría decirse de actividades como la recolección municipal de residuos domiciliarios o el mantenimiento de los vehículos oficiales. Lo mejor sería que estas actividades se pusieran en manos del sector privado y que el gobierno sólo se ocupara de dirigir o supervisar.

Hay veces que el Estado se esfuerza en actividades que se realizan más eficientemente de otra manera o que son “obsoletas”.

• El gobierno de Estados Unidos tiene una Universidad (Uniformed Services University of Health Sciences) que se dedica a la formación de  médicos militares a un coste de $ 562.000 por cada médico, mientras que también tiene un Programa de Becas para los Profesionales de la Salud donde la formación de cada médico le cuesta solamente $ 111.000.⁴
• El Estado de Massachusetts repartía los boletos de su lotería estatal enviando a sus empleados en sus automóviles a todos los puntos de venta del estado. Este proceso podía demorar hasta dos semanas. Ahora se utilizan los servicios de correo expreso para entregar los boletos, lo que tarda dos días y tiene un coste mucho menor. Aún sin ser una “gran descubrimiento tecnológico” esta simple reingeniería de procesos proporcionó a Massachussets un servicio mucho más rápido y le ahorró millones de dólares (eliminando una gran cantidad de trabajos de baja productividad)

El sector privado también está invirtiendo cada vez más en funciones básicas, abandonando el viejo modelo de integración vertical. Así por ejemplo, grandes corporaciones financieras externalizan los servicios de cafetería de sus compañías contratando a empresas que se especializan en servicios de alimentación. Los fabricantes externalizan el almacenamiento de su mercadería o la entrega de sus productos mediante una empresa especializada en almacenaje o envío de paquetes. También son tercerizadas algunas funciones de recursos humanos tales como el proceso de nóminas de pago o el manejo de reclamos de beneficios, por ejemplo.

Las organizaciones no lucrativas están adoptando también este comportamiento. Las universidades, tercerizan sus servicios de alimentación, de transporte y seguridad para dedicarse de lleno a sus funciones básicas de enseñanza e investigación.

A menudo el Estado decide dejar en manos de empresas privadas de alta tecnología con capacidades específicas, los servicios relacionados con la tecnología de la información y las telecomunicaciones para concentrarse en su actividad esencial.

Este retorno a las funciones básicas se está convirtiendo una práctica común aún en áreas que antes eran consideradas como “intrínsecamente gubernamentales”.

Hay límites sobre que es lo que debe y lo que no debe hacer un gobierno. De hecho, muchos de los servicios proporcionados por los gobiernos no son “bienes públicos” según la definición clásica. Naturalmente lo que es básico para una organización puede no serlo para otra, pero en resumen, las organizaciones deben centrarse en sus funciones básicas y externalizar las otras actividades contratando empresas especializadas.

“Haga lo que usted hace lo mejor posible y externalice lo demás” es la filosofía reinante.

Aunque el outsourcing no es algo tan simple, como veremos luego.

Restauración de la sociedad civil

¿Cuál es el papel del gobierno?  Esta es la pregunta fundamental.

Hay una visión cada vez más extendida que ve al gobierno tan sólo como uno de los elementos de la sociedad. Indispensable y vital por cierto, pero sólo un elemento entre otros.

El sector privado también desempeña un papel vital en una sociedad sana. Esto es aún más obvio en los países post-socialistas de Europa central y del este que aún intentan salir de “debajo” del peso del Estado y crear una sociedad civil -un sector privado- que haga de contrapeso.

Es necesario un equilibrio entre el gobierno y la sociedad civil mediante una mejor asignación de responsabilidades sociales.

La sociedad civil se ha definido como una “extensa red de redes, que comienza por el individuo y crece hasta abarcar las familias, las organizaciones y las empresas que hay en una sociedad (creadas por individuos que se asocian voluntariamente).”⁵ Las instituciones privadas de la sociedad son: (1) la familia, a la que después de todo podríamos considerar como el primer “ministerio de sanidad, de vivienda, de educación, etc.” (2) las asociaciones civiles voluntarias (ONGs) de todas las clases (asociaciones de vecinos, instituciones religiosas, organizaciones caritativas, organizaciones cívicas, sindicatos, clubes deportivos); y (3) el mercado, con las empresas privadas y los poderes del mercado actuando bajo un grado mínimo necesario de regulación.

De forma creciente, se considera al mercado (con la mínima intervención estatal posible) como el responsable principal del progreso económico. A su vez, a la familia y a las ONGs se les “asigna” la responsabilidad primaria de satisfacer las necesidades sociales y de tratar problemas tales como drogas, embarazo de adolescentes, madres solteras y fracaso escolar. Son mejores que la “burocracia gubernamental” para ocuparse de tales problemas. Este tipo de asignación de funciones requiere que el Estado juegue un papel distinto en la sociedad, un rol más limitado y circunscrito a su funciones básicas, y que vea a sus ciudadanos capaces de ocuparse de ciertos problemas, en vez de tratarlos como dependientes de la burocracia estatal.

En los Estados Unidos en contraste con los países post-socialistas, las asociaciones cívicas, religiosas, caritativas, los grupos de vecinos y otras organizaciones similares se han hecho cargo de muchas funciones que el Estado ha procurado manejar pero con poco éxito. Se las llama “instituciones intermedias” y protegen al individuo del Estado y de las grandes organizaciones del mercado.⁶ Son los “pequeños pelotones” citados por Toqueville que crean sentido de comunidad, que desarrollan habilidades en los ciudadanos y que satisfacen mejor las necesidades de la gente que el mercado o el Gobierno.⁷

La delegación de poderes a la comunidad puede ayudar a restaurar la sociedad civil⁸ con programas que promuevan las instituciones de la comunidad o las instituciones religiosas (las escuelas concertadas o el “cheque escolar” son algunos ejemplos).

La meta de una sociedad sana es tener comunidades de ciudadanos no de clientes.

Adopción de los principios del mercado

La economía de mercado ha demostrado a través de los siglos ser el mejor sistema para producir abundancia de mercancías y servicios y un alto estándar de vida.

Los Gobiernos están adoptando progresivamente cinco elementos importantes de los sistemas del mercado: competencia, privatización, desregulación, pago los servicios por parte de los usuarios, y estrategias de precios.

Competencia

Podemos citar numerosos ejemplos de esfuerzos dirigidos a mejorar los servicios públicos: mejoras en la administración pública, formación previa y continua de los empleados públicos, reforma de la función pública, presupuestos, ordenadores, métodos cuantitativos, reorganización, desarrollo organizacional, sistema de incentivos, gerencia por objetivos, programas de productividad, comisiones administradoras de trabajos comunes, gerencia de “calidad total”, reingeniería de procesos, etc.

Todas estas medidas pueden ser aconsejables pero se falla al identificar el problema subyacente de las administraciones: el monopolio estatal. Ésta es una causa estructural importante del mal funcionamiento de los servicios públicos.

La competencia es la clave para desarmar los monopolios innecesarios del sector público (aunque hay que reconocer que algunos monopolios del Estado son necesarios).

Adam Smith en 1776 en su libro “La Riqueza de las Naciones” reconoce la importancia de la competencia para lograr el uso eficiente de recursos.  En líneas generales, cuantos más oferentes haya en un mercado -cuanto mayor sea la competencia- la producción de bienes y servicios será más eficiente. Es curioso por lo tanto, que muchas actividades aún sean realizadas de forma monopólica aunque los monopolios no estén autorizados. Sin embargo la situación está cambiando, pues los gobiernos se aprovechan de esta poderosa herramienta que es la competencia. Se está introduciendo competencia con la “externalización” de servicios públicos convencionales, con la concesión de obras de infraestructura, y con la subasta de activos del Estado (aunque a veces no se haga correctamente). El “sourcing competitivo” es un sistema que anima a empleados internos a hacer una oferta contra las firmas privadas para conservar su trabajo actual (esta es una práctica obligatoria en Gran Bretaña para muchos servicios de los gobiernos locales). La experiencia demuestra que después de perder varias de esas “ofertas competitivas”, las agencias públicas mejoran sus operaciones, aumentan su eficacia y eficiencia y luego ganan nuevas “pujas” contra sus rivales del sector privado.⁹ Numerosos estudios sobre el “outsourcing” del sector público en muchos países demuestran que puede haber un ahorro de hasta el 30% en algunos servicios manteniendo el mismo nivel de calidad de la prestación.¹⁰

La competencia permite la opción porque la oferta no se restringe a un sólo proveedor del bien o servicio. En la América actual esta posibilidad de elegir es un gran logro pues por ejemplo en el campo de la educación los padres descontentos con la educación de sus niños en escuelas públicas convencionales pueden escoger por otras opciones.

Aunque también debemos cuidarnos del “fundamentalismo” de la economía de mercado.¹¹ Las sociedades fiables necesitan de la competencia pero también de la cooperación.

Privatización

¿Si el gobierno debe dedicarse a sus funciones básicas, centrarse en dirigir en vez de “remar”, y reducir al mínimo su expansión, cómo podrán los ciudadanos satisfacer muchas de sus necesidades?  ¿Quién “remará”?  La obvia respuesta es: el sector privado.

En términos generales podemos decir que “privatizar” significa confiar más en las instituciones privadas de la sociedad y menos en el gobierno para satisfacer las necesidades de la gente. Es decir ir hacia un rol cada vez más pequeño o menos directo del Estado.¹² Según lo dicho anteriormente el sector privado tiene tres componentes relevantes: el mercado, las instituciones no gubernamentales y la familia. Hablando en sentido amplio, el sector privado puede proporcionar bienes privados a través del mercado, bienes mixtos a través de programas de vales o subsidios y bienes públicos a través de la concesión de servicios.¹³ Las concesiones pueden contratarse con organizaciones lucrativas o no-lucrativas.¹⁴ Incluso algo tan “público” como la administración de justicia se está privatizando a través de la resolución alternativa de conflictos y de las prisiones privatizadas.¹⁵

Las firmas privadas también pueden “externalizar” parte de sus actividades contratando a otras empresas privadas especializadas.

Desregulación

Los estamentos gubernamentales están repletos de abogados muchos de los cuales parecen creen que cuando hay algo que no funciona correctamente en una sociedad, la solución está en la aprobación de nuevas leyes, nuevas regulaciones y más normas para cumplir.

Algunas otras razones por las que se regula son incluso más deplorables, como dar ventajas especiales para favorecer intereses privados.

Por supuesto las sociedades civilizadas requieren regulaciones. El Estado de Derecho debe prevalecer. Los derechos deben ser protegidos. La seguridad pública debe ser asegurada. Las externalidades negativas deben ser internalizadas y ser compensadas.

El problema se presenta con la excesiva reglamentación. Muchas regulaciones son espadas de doble filo, con efectos positivos y negativos sobre la sociedad.  El coste de la regulación excede a menudo la ventaja social. Por ejemplo requerir laboriosos procedimientos para obtener una licencia de habilitación de un negocio puede proteger a la sociedad contra el fraude y el engaño pero también puede ser un obstáculo para que un ciudadano honesto se gane la vida de forma decente. El economista peruano Hernando de Soto enumeró la gran cantidad de barreras que el gobierno pone a los ciudadanos para comenzar un negocio –se necesita algo así como un año y medio para superarlas- lo que previno a mucha gente de su país iniciar algún negocio (aún los más simples).

La reforma del bienestar es una forma de desregulación: las leyes federales en los Estados Unidos fueron reformadas para que los gobiernos locales puedan exigir a quienes reciban ayudas públicas que presten algún tipo de servicio al Estado. Los resultados fueron altamente positivos: menor gasto del gobierno, rentas más altas y mejor nivel de vida para los menos favorecidos.

Las regulaciones económicas son muy diferentes de las regulaciones de seguridad.  Por ejemplo, en Nueva York existe una correcta regulación de las furgonetas de transporte de pasajeros en cuanto a la seguridad del conductor y al seguro del vehículo, pero la regulación económica de éste negocio es discutible ya que existen demasiadas barreras de entrada y salida.

Pago de los Servicios

Un principio básico de las finanzas públicas es que el beneficiario de un servicio debe pagar por el.  Siempre que se pueda identificar al beneficiario directo de un servicio público y que éste pueda pagar por el mismo, debe imponerse una tasa o un precio por la prestación.  Esto tiene el saludable efecto de enfrentar al usuario con el coste del servicio y de tal modo proporcionar un incentivo para usar de manera eficiente los recursos limitados.  Cuando se utilizan tasas o precios para financiar un servicio en vez de cargar todo al presupuesto general del Estado, se evita que el mismo sea financiado con subsidios injustificados de los no usuarios.

Estrategias de Precios

Los precios -más que las “normas”- afectan el comportamiento de los individuos. Un buen ejemplo es el uso de peajes en puntos de congestionamiento de tráfico tales como puentes, túneles y carreteras de acceso limitado. La estrategia de precios que pone peajes más altos durante horas de tráfico más intenso y peajes más bajos durante horas con menos tránsito, incentiva a los usuarios a evaluar de nuevo sus preferencias y reconsiderar sus patrones de conducción (incluso si la elasticidad de la demanda es baja).

Los precios también se están utilizando en lugar de la regulación. Se ha logrado un mejor y más eficiente control de la contaminación creando el mercado de permisos o créditos de emisión, que imponiendo prohibiciones. Las plantas industriales pueden decidir si gastar su dinero para mejorar sus equipos de control o en comprar créditos emisión de contaminación a otras empresas de la misma área de captación que emiten menos que su carga permitida de agentes contaminantes.

Descentralización y delegación de competencias

A menudo la autoridad está demasiado centralizada.

Mientras que a veces es mejor tomar las decisiones a nivel nacional, en otros casos es preferible dirigir desde las administraciones locales donde el contacto con los ciudadanos es mucho más directo y cotidiano.

Las organizaciones internacionales de ayuda han tomado nota de ello y en sus recomendaciones aconsejan delegar más poder en niveles más bajos, dándoles mayores responsabilidades, más autoridad y mayor acceso a los recursos para paliar las necesidades que corresponden naturalmente a sus áreas. Sus programas de ayuda se centran progresivamente en el nivel local evitando dar ayudas a los gobiernos centrales, en parte para reducir el hurto (fruto de la corrupción) pero sobre todo para alcanzar mayor eficacia.

En los Estados Unidos, los estados, los condados, los municipios e incluso los niveles locales o vecinales (como organizaciones propias de una comunidad), son los niveles apropiados para ubicar muchas actividades gubernamentales dirigidas actualmente por niveles más altos de gobierno.  Intentar realizar tales funciones desde un gobierno muy centralizado (distante de los ciudadanos) es un factor que indica la presencia de una “mal” gobierno, insensible ante las necesidades de los individuos.

Los alcaldes -libres de intrusiones innecesarias de los niveles más altos del Estado- ilustran la importancia de los gobiernos locales para tratar los problemas locales. Un buen ejemplo de ello son la recolección de los residuos domiciliarios, la educación, la construcción de escuelas y los servicios de vigilancia urbana.¹⁶ También se insiste en que la descentralización es necesaria para luchar contra el tráfico de drogas y para mejorar la educación, afirmándose que la “usurpación” de estas competencias por parte del Estado es un obstáculo para que los gobiernos locales puedan gestionar sus propios problemas.¹⁷

El concepto de descentralización se aplica del mismo modo en la organización interna de las agencias estatales. Las instituciones descentralizadas pueden ser más flexibles, innovadoras y eficaces que las centralizadas, y son capaces de generar una moral más alta, un compromiso más profundo y una mayor productividad entre sus trabajadores.¹⁸ Los departamentos de personal muy centralizados son a veces “mal vistos” por los complejos procesos que diseñan.

El gobierno federal de los Estados Unidos propuso una serie de medidas para alcanzar una drástica descentralización: cambios en las funciones de sus empleados para lograr la eliminación del excesivo papeleo burocrático, delegación de competencias en la selección y control de sus trabajadores, simplificación del rígido sistema de clasificación del servicio público, vía libre a sus organismos para que diseñen sus propios sistemas de gerencia y recompensas e incentivos y por último, reducción del tiempo requerido para el despido de empleados por distintas causas o incumplimientos.¹⁹

Otras áreas en las que sería deseable avanzar en el proceso de descentralización son el área presupuestaria y el área de compras.

Focalización en la gerencia

Hay un nuevo énfasis de este concepto en el campo de la gerencia pública.

Los líderes están ideando estrategias, formulando agendas, fijando metas y objetivos todo ello en orden a la consecución de resultados.²⁰ Hay una evaluación interna del funcionamiento y toda la atención está focalizada en los “outputs”. Antes, lo típico era que las agencias estatales informaran sólo sobre los “inputs” o entradas y sobre las cargas de trabajo, pero no sobre las salidas o resultados.  En la actualidad, no es suficiente con que el “departamento de transporte e infraestructuras” –por ejemplo- informe sobre el coste de las reparaciones de una carretera y el número de horas-hombre dedicadas a ello; debe informar también sobre la condición del camino antes y después del trabajo, y el tiempo y el dinero ahorrado por los conductores debido a las mejores condiciones de esa vía. Los recursos se reconocen como objetos de valor solamente en cuanto producen los bienes o servicios deseados y resultados mensurables.²¹ Demandas similares se están haciendo a algunas instituciones educativas algo “anticuadas”.

Casi siempre es posible medir la “producción” o los “outputs” del sector público aunque generalmente es más fácil esta medición cuando se trata de resultados del sector privado (guiándose por los beneficios obtenidos).²² Aún así, progresivamente los Gobiernos están adoptando métodos de evaluación del desempeño y publicando los resultados de la medición en informes destinados al público en general.²³ También hay empresas y asociaciones (ej. Cámaras de Comercio) que se dedican a elaborar tales evaluaciones y hasta grupos de ciudadanos interesados en conocer –por ejemplo- la condición de los parques o la situación del transporte. Los periodistas de la prensa económica realizan también investigaciones sobre el funcionamiento de ciertas áreas del gobierno. El control y medición del funcionamiento del Gobierno es una tendencia que debe ser extendida a todos los niveles.

Por otra parte, los ciudadanos son también consumidores de servicios públicos y por lo tanto el Estado debe -como todo proveedor de un servicio- satisfacer a sus clientes. El ciudadano-consumidor-cliente es rey. El servicio al cliente es un elemento muy importante en la gerencia pública moderna y un componente esencial de un gobierno innovador.²⁴ Esto significa conseguir que el cliente encuentre las cosas “bien hechas”, que esté bien informado y que se le dispense un trato ágil y amable. En Estados Unidos existen diversas encuestas de opinión del ciudadano sobre el desempeño de gobiernos locales para medir la satisfacción de sus servicios;²⁵ por ejemplo la ciudad de Charlotte (Carolina del Norte) elabora informes bianuales; San Diego (California) emplea encuestas con resultados por departamento en el informe anual de la ciudad. Para el Gobierno Federal de los Estados Unidos se han establecido estándares de servicio de atención al cliente.²⁶

Sin embargo aún no se está evaluando y divulgando información completa sobre el funcionamiento de los Gobiernos. En una democracia los funcionarios no reinan;  deben satisfacer las expectativas públicas o ser reemplazados. El gobierno y sus funcionarios son responsables de los resultados, un público más educado lo exige.

“Rightsizing Goverment”

El mundo ha aprendido que los gobiernos no son omnipotentes. Por el contrario son a menudo impotentes para alcanzar las metas propuestas aún gastando una cantidad impresionante de energía y recursos. Muchas veces, cuando se examina retrospectivamente un nuevo programa de gobierno lanzado entre “bombos y platillos” nos encontramos ante un simple gesto simbólico enormemente costoso y que no hace más que demostrar la sincera preocupación de los políticos por el bien común. El resultado final es malgastar el dinero de la gente.

Se observa de manera crítica y escéptica las propuestas de expansión de los Gobiernos. Aún cuando estos intentos estén bien intencionados, se están examinando a fondo las alternativas antes de emprender cualquier esfuerzo por agrandar el papel del Estado en una sociedad.²⁷ Estas alternativas incluyen organismos de reestructuración o racionalización, eliminación o consolidación de agencias estatales, y ajustes del exceso de plantilla de los entes públicos.

Por otra parte, el rightsizing no significa downsizing, es decir el “tamaño óptimo” no significa simplemente “reducción del tamaño”.  Los líderes de Gobierno están determinando servicios y estableciendo prioridades.  Amplían ciertos servicios y reducen otros.  Por ejemplo, el alcalde Goldsmith de Indianapolis redujo de manera drástica el tamaño del departamento de servicios públicos pero amplió la policía y el cuerpo de bomberos aumentando el gasto en infraestructura y destinándoles la mayor parte de los recursos limitados de la ciudad.  El público entendió y aceptó esta reasignación de recursos.

Institucionalización del e-Gobierno y otras nuevas tecnologías

Muchos procesos y procedimientos del sector público –inmutables durante décadas- se están reformando para aprovechar los avances tecnológicos en comunicaciones e informática (Internet, por ejemplo). Los “quioscos” de información están proliferando como setas en el paisaje urbano.  Los ciudadanos pueden realizar trámites en las agencias estatales sin salir de sus hogares gracias a Internet.  Las tasas, los precios y las multas se pueden pagar automáticamente usando un teléfono o un ordenador y una tarjeta de crédito sin la asistencia de un vendedor o funcionario. Los formularios se pueden descargar y archivar sin necesidad de ir hasta un centro de atención municipal. Los sistemas modernos se están diseñando de modo que el gobierno pueda servir a sus ciudadanos mejor y a más bajo coste. Éste es el camino hacia un gobierno más eficiente y más eficaz.

El ex alcalde de Nueva York Rudolph Giuliani inició una amplia transformación en su ciudad basada en el e-gobierno. En la misma senda el actual alcalde Michael Bloomberg -un multimillonario “hecho a sí mismo” creador de un imperio en el negocio de la información- ha aplicado con éxito su talento empresario introduciendo en su gobierno un eficaz sistema capaz de responder en un período de tres años a más de 20 millones de preguntas de los ciudadanos de Nueva York, con lo que ha obtenido un valioso “feed-back” con las opiniones sobre cientos de servicios públicos que presta su ciudad. Ambos, fijaron un nuevo estándar para los servicios públicos ciudadanos y establecieron modelos que otros han seguido.  En estados de grandes dimensiones pero sin una gran densidad de población, los gobernadores han aprovechado nuevas tecnologías en telecomunicaciones para conectar escuelas, comunidades, y oficinas gubernamentales. El gobernador de Texas dispuso como asunto de alta prioridad la conexión de los estudiantes a Internet como medio para desarrollar los recursos humanos del estado y de prepararlos para una economía de alta tecnología. El gobernador de Colorado aplicó ideas similares a escala más amplia a fin de diversificar la economía del estado, pasando de ser una economía dependiente de sectores primarios (agricultura, minería y turismo) a otra basada en la industria de la alta tecnología.²⁸

CONCLUSIÓN

La reforma es básicamente un acto político. La reforma de la gerencia pública requiere una fuerte conducción política y un profundo compromiso desde los más altos cargos. Si se efectúa apropiadamente producirá como efecto un mejor funcionamiento del Estado y por lo tanto los ciudadanos quedarán más satisfechos y el Gobierno contará con un mayor grado de apoyo popular.

Es por estas razones que los líderes políticos deben adoptar los principios del NPM y no tanto por otros aspectos abstractos o técnicos vinculados con la eficacia y la eficiencia.

NOTAS

[1] Paul J. Andrisani, Simon Hakim, and E. S. Savas, The New Public Management: Lessons from Innovating Governors and Mayors (Norwell, MA: Kluwer, 2002), chapter 1.

2 E. S. Savas, Privatization and Public-Private Partnerships (Chatham House Publishers: New York 2000).

3 E. S. Savas, as quoted by David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government (New York: Addison-Wesley Publishing, 1992), 25.

4 Vice President Al Gore, Report of the National Performance Review: Creating a Government That Works Better & Costs Less (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 1993), 94-104.

5 George Melloan, “Pondering the ‘Civil  State’ at the Prince of Wales,” Wall Street Journal, March 9, 2004, p. A17.

6 Peter L. Berger and Richard John Neuhaus, To Empower People: From State to Civil Society (Washington, DC: AEI Press, 1996); Don E. Eberly, ed., The Essential Civil Society Reader: The Classic Essays (New York: Rowman & Littlefield, 2000).

7 Alexis de Toqueville, Democracy in America (New York: Washington Square Press, 1964).

8 William D. Eggers and John O’Leary, Revolution at the Roots: Making our Government Smaller, Better, and Closer to Home (New York: The Free Press, 1995), chapter 3.

9 E. S. Savas, Privatization and Public-Private Partnerships (Chatham House Publishers: New York 2000), 196-199.

1⁰ Ibid., chapter 6; Graeme A. Hodge, Privatization: An International Review of Performance (Boulder, CO: Westview Press, 2000), chapter 7; Jeffrey D. Greene, Cities and Privatization: Prospects for the New Century (Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall, 2002), chapter 2; Robert M. Stein, Urban Alternatives: Public and Private Markets in the Provision of Local Services (Pittsburg, PA: U. of Pittsburg Press, 1990), 187-188.

[1]¹ John D. Donahue, “Market-Based Governance and the Architecture of Accountability,” in John D. Donahue and Joseph S. Nye Jr., eds., Market-Based Governance (Washington, DC: Brookings Institution, 2002), 1-25.

[1]² E. S. Savas, Privatization: The Key to Better Government (Chatham, NJ: Chatham House Publishers, 1987), 3.

[1]³ Savas, chapter 4.

[1]⁴ Steven Rathgeb Smith and Michael Lipsky, Nonprofits for Hire: The Welfare State in the Age of Contracting (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1993).

[1]⁵ Charles H. Logan, Private Prisons: Cons and Pros (New York: Oxford University Press, 1990); Gary W. Bowman, Simon Hakim, and Paul Seidenstat, eds., Privatizing the United States Justice System: Police, Adjudication, and Corrections Services from the Private Sector (Jefferson, NC: McFarland & Co., 1992); Bowman, Hakim, and Seidenstat, eds., Privatizing Correctional Institutions (New Brunswick, NJ: Transaction Books, Rutgers University Press, 1993); Alexander  Tabarrok, ed., Changing the Guard: Private Prisons and the Control of Crime (Oakland, CA: Independent Institute, 2003).

[1]⁶ Bret Schundler, “Innovative Government in Jersey City,” in Paul J. Andrisani, Simon Hakim, and E. S. Savas, eds., The New Public Management: Lessons from Innovating Governors and Mayors (Norwell, MA: Kluwer, 2002), chapter 17.

[1]⁷ Andrisani, Hakim, and Savas, New Public Management.

[1]⁸ David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government (New York: Addison-Wesley Publishing, 1992), chapter 9.

[1]⁹ Vice President Al Gore, Report of the National Performance Review: Creating a Government That Works Better & Costs Less (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 1993), 20-25.

20 Thomas G. Kessler and Patricia Kelley, The Business of Government: Strategy, Implementation and Results (Vienna, VA: Management Concepts, 2000).

2¹ David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government (New York: Addison-Wesley Publishing, 1992), chapter 5.

2² Harry P. Hatry, Performance Measurement (Washington, DC: Urban Institute Press, 1999); Elaine Morley, Scott P. Bryant, and Harry P. Hatry, Comparative Performance Measurement (Washington, DC: Urban Institute Press, 2001).

2³ See, for example, the Mayor’s Management Report of New York City, which is issued annually by the Office of the Mayor.

2⁴ Osborne and Gaebler, chapter 6.

2⁵ Kenneth Webb and Harry P. Hatry, Obtaining Citizen Feedback: The Application of Citizen Surveys to Local Government (Washington, DC: Urban Institute Press, 1973).

2⁶ Donald F. Kettl, The Global Management Revolution (Washington, DC: Brookings Institute Press, 2000), 41-44; President Bill Clinton and Vice President Al Gore, National Performance Review: Putting Customers First ‘95–Standards for Serving the American People (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 1995).

2⁷ William D. Eggers and John O’Leary, Revolution at the Roots: Making our Government Smaller, Better, and Closer to Home (New York: The Free Press, 1995).

2⁸ Ibid.

Siguiendo a Meny y Thoenig (1), se pueden identificar tres posiciones básicas sobre las cuales se montaba el estudio de las políticas públicas. Los autores señalan que en la década del ’60 dominaban tres enfoques:

a) la ciencia administrativa, que responde al pensamiento americano de la Public Administration Theory;

b) la sociografía de los llamados grupos de presión;

c) el determinismo de los grandes sistemas, donde se ubican desde un “marxismo caricaturesco” hasta un “economicismo triunfante”.

1) La ciencia administrativa-dependiente de la Teoría de la Administración Pública.

2) Una teoría a mitad de camino entre la labor de las Instituciones del Estado y las Asociaciones Intermedias representativas de los individuos -dependiente de la Teoría Sociológica.

3) La teoría determinista donde la ciencia política tiene un carácter residual dependiente de la ciencia económica.

Independientemente del enfoque cientísta, una parte de la literatura de las políticas públicas hace hincapíe en el posicionamiento que asumen los valores(2).

LAS POLITICAS PUBLICAS Y EL WELFARE STATE.

El análisis más exahustivo dentro de las ciencias politica esta ligado al welfare state y su crecimiento. Con esta tesis la gestión de gobierno hasta aproximadamente la década del ’80 se caracterizó por el dimensionamiento del Estado. Para justificar este crecimiento se han dado tres argumentos: 1)económico; 2)político burocrático; 3)ideológico.

Para la primer posición el dimensionamiento adquirido por el Estado no es más que una consecuencia del desarrollo económico. La capacidad de gestión del Estado no solo vuelca mayor cantidad de recursos a las prestaciones, sino que los servicios van in crecendo con un Estado productor y prestador. A esta postura se le critica: 1) en principio, resulta más difícil disminuir el gasto público que aumentarlo, y no necesariamente va acompañado de crecimiento económico. 2) el incremento poco y nada tiene que ver en ocasiones con el aumento en la capacidad prestatria o productora del Estado. El proceso de privatizaciones y desregulaciones del Estado en la década del ’90, no se refleja en una disminución del gasto público, sino que aparece como una medida tendiente a “poner en caja” el presupuesto.

En una segunda variante el Estado de Bienestar tiene que ver con los factores que intervienen en los procesos de decisión. Aquí, partidos políticos, elecciones, grupos de intermediación, ideologías, forman parte de la actividad.

En una tercera opción el welfare state no puede desprenderse de los ideológico. Los valores tienen mucho que ver con los “issues”.

EL WELFARE STATE EN JAQUE.

Al modelo de Estado de Bienestar se le achacaron diversos cuestionamientos, entre ellos;

a) el Estado de Binestar no necesariamente suprimió las desigualdades. Para algunos es probable incluso que las haya incrementado. En una larga etapa del gobierno demócrata de los EEUU, la valoración de los grupos más desfavorecidos demostró que en la realidad no se vieron protegidos sino más bien desguarnecidos por los programas de acción social (especialmente los negros y latinos).

b) la excesiva dependencia económica provoca que a pesar de las crisis los beneficios del sistema deben seguir alcanzando a los usuarios o adjudicatarios. Las disyuntivas se producen en cada oportunidad que el Estado disminuye sus recursos, o entra en un proceso de “overload”.

c) una buena parte de la intelectualidad no discute si el intervencionismo estatal es bueno o malo relacionándolo con las vertientes ideológicas que sustenta el régimen. Para estos autores la crisis es una consecuencia de la excesiva planificación, variable que no determina un mejor Estado distribuidor en relación al sistema ideológico productivo (Capitalismo vs. Socialismo).

Expresamente para Hayek la política pública pasa por la discusión acerca de la distribución (3).

En el criterio de Hellman los antecedentes fueron indespensables para enteder la naturaleza de la planificación económica en los países con socialismo de Estado (4).

POLITICAS PUBLICAS Y TEORIA DEL ESTADO.

El reconocimiento del auge de las políticas públicas con un determinado tipo de Estado – en nuestro caso particular – identificado con la producción de bienes y servicios, y con la redistribución de bienes y valores para el consumo , conlleva en la década del ’60 a tratar de establecer las características del Estado de Bienestar, y los intereses que debe percibir o proteger. (el concepto de interés puede relacionarse claramente con el de metas).

De este modo se han adoptado diferentes posturas para determinar en beneficio de quien el Estado postulaba metas, fines a alcanzar, o intereses que proteger. Dentro de las diversas concepciones existentes se desarrollarán seguidamente alguna de las posiciones teóricas mas conocidas.

LA ESCUELA DEL PUBLIC CHOICE.

En esta concepción se distinguen principios que analizados sistemáticamente conducen a la pretensión de reducir las acciones colectivas a meras expresiones de lo individual, y en consecuencia la racionalidad y la optimización de los beneficios es lo que prima en la toma de decisiones. El pensamiento de los principales líderes de esta escuela está asociado a lo económico (Arrows, Buchanan, Tullock), de allí que el capítulo IV de la obra de los dos últimos resulte el más clarificador (5).

Allí se entiende a la acción racional colectiva como la que es consistente en el logro de determinadas metas, y las metas son compartidas colectivamente por lo menos por la mayoría de los miembros del grupo que intervienen en la toma de decisiones. Pero el rasgo esencial es que el comportamiento racional solo puede ser discutido desde el punto de vista del accionar individual.

Con este enfoque el individuo: a) racionaliza su elección; b) maximiza las utilidades, c) el modelo de racionalización económica individual se trasvasa a lo colectivo, d)la racionalidad tiene límites demarcados por la incertidumbre.

Esta teoría no solo desarrolló el campo de lo económico social, esencialmente, sino que también invadió la Teoría de la Administración, y la Política.

LAS LIMITACIONES DEL ESTADO DEMOCRATICO CAPITALISTA.

Ariño, (6), en referencia al aumento excesivo del gasto público en la década del ’80, dice: “Frente a esta filosofía, que ha producido un crecimiento masivo del sector público en el mundo, hoy la ciencia política se muestra escéptica. En definitiva, qué o Quién es el Estado?. El Estado es ciertamente una realidad jurídica constituída por una serie de instituciones : el Parlamento, el Gobierno, los Tribunales, y una multitud de instituciones y gobiernos autónomos. Para Gaspar Ariño son también los gobernantes, tanto locales como centrales, los burócratas, los partidos políticos y grupos de presión, que actúan únicamente en su propio beneficio e intentan maximizar sus intereses: los gobernantes o políticos elaboran sus ofertas electorales con el único deseo de tener éxito en el proceso, las instituciones políticas no sirven solo al interés público, sino también a los intereses de quienes en cada momento las ocupan; los burócratas persiguen su propio interés personal; que consiste en el aumento del presupuesto y en la expansión del gobierno para tener más poder y más prestigio y solo a partir de esto, intentan el interés de los otros, los lobbyes no defienden más que intereses sectoriales que no se identifican en nada con el interés general.

En relación a esta escala de pensamiento surge la visión de identificar los objetivos y los logros de la actividad del Estado como una consecuencia del interés de los grupos que se encuentran en su interior.

En este sentido Milliband (7), expresa: “Una de tales formas de presión en los teóricos de grupos pluralistas tienden a no tomar en consideración, es más importante y eficaz que cualquiera otra, y los hombres de empresa se encuentran en inmejorable situación para ejercerla, sin necesidad de organización, campañas y cabildeos. Es esta la presión omnipresente y permanente sobre los gobiernos y Estado generada por el control privado de los recursos industriales, comerciales y financieros concentrados. La existencia de este gran campo de poder económico independeinte es un hecho que ningún gobierno, cualquiera que pudiera ser sus inclinaciones puede desconocer al ponerse a determinar sus políticas, no solo en lo que toca a las cuestiones económicas sino también en lo que respecta a la mayoría de las demás cuestiones. Dicho de modo más sencillo, quien cuenta con la alianza del circuito económico, financiero, e industrial, tiene el poder y determina las políticas a seguir. Irónicamente a esta situación el autor ha denominado “la concepción imperfecta”.

LA TEORIA DEL ESTADO MINIMO.

Varios escritores refieren a la noción de Estado Mínimo, e incluso el tratamienyo de sus obras lleva por título esta conceptualización (8). Si bien los autores analizan el caso típicamente puntual del Estado Francés, el planteamiento incurre en la pretensión de extender la corriente neo-liberal tanto en lo económico como en lo político, reprensando Sorman un liberalismo en América Latina y Revel una apertura hacia Europa y el denominado “Tercer Mundo”.

Al seguir la tradición liberal, Sorman piensa un Estado mínimo que asegure, protección social, seguridad económica, y la garantización del derecho de propiedad, basándose en el desfasaje producido por la ineficiencia económica y la injusticia social. Para remediar el estado de cosas existente, no alcanzará solo con la discusión ideológica y el ascenso al poder ya que, de conformidad a su razonamiento, los burócratas –aunque sean liberales- no podrán asegurar lo mínimo, ya que son los recursos los que hay que atacar y no los gastos, atento al hecho de que son esos recursos los que se encuentran para su utilización, en manos de los burócratas del Estado.

EL PROBLEMA DE LAS ELITES Y LOS BUROCRATAS.

La noción que en definitiva las políticas serían aquellas actividades determinadas específicamente por ciertas elites de burócratas , no es novedosa en la Sociología Política. Quizás el avance originario más destacado haya sido el desplegado por Mills (9), quien resume en una especie de “todo con algunos”, como las decisiones pasan por determinadas élites, enquistadas burocráticamente en diferentes ámbitos de poder. “Al ampliarse y centralizarse cada uno de esos dominios, se han hecho mayores las consecuencias de sus actividades y aumenta su tráfico con los otros. Las decisiones de un puñado de empresas influyen en los acontecimientos militares, políticos y económicos en todo el mundo. Las decisiones de la institución militar descansan sobre la vida política así como sobre el nivel mismo de la vida económica, y los afectan lastimosamente. Las decisiones que se toman en el dominio político determinan las actividades económicas y los programas militares… A cada lado de las fronteras que corren a través de la Europa Central y Asia hay una trabazón cada vez mayor de estructuras económicas, militares y políticas….En el pináculo de cada uno de los tres dominios ampliados y centralizados se han formado esos círculos superiores que constituyen las élites económica política y militar”. Más adelante en la página 30 reitera: “El que los instrumentos de poder se hayan ampliado enormemente y se hayan centralizado decisivamente, significa que las decisiones de pequeños grupos tienen ahora mayores consecuencias. Para saber que los puestos cumbres de las estructuras sociales permiten ahora adoptar decisiones mas poderosas no es saber que la minoría que ocupa dichos puestos es la que forja la historia”.

PERO, ¿EL ESTADO MINIMO ES NEUTRAL?

De forma interesante, Nozick (10) sin desconocer a los poderosos, hace referencia a la imposibilidad manifiesta que el Estado no solo permanezca pasivo, sino que en la implementación de sus políticas no puede comprometer la neutralidad. Explica que quienes cuentan con una buena posición económica pretenden también alcanzar poder político, ya que si lo alcanzan estarían en condiciones de lograr beneficios económicos adicionales. Lo interesante del planteo de Nozick es que el Estado debe ser un Estado mínimo como mecanismo para evitar la corrupción ya que permitir el avance del Estado implicaría una mala estrategia que produciría el efecto contrario. Aún así se discutiría si el Estado mínimo permanece como el Estado más extenso que se puede justificar”.

APROXIMACIONES A LA CRISIS DEL ESTADO.

La bibliografía de la década del ’70, plantea en buena medida, la crisis del Estado de Bienestar, y como consecuencia de ella la aparición de una figura nueva en Latinoamérica designada por O’Donnell (11) como el Estado Burocrático Autoritario (B.A.). El tema de la crisis en el Estado capitalista reconoce también figuras como Bell, y Offe (12), que en Estados Unidos y Alemania respectivamente, refieren a ello, como parte de las contradicciones del sistema.

EL ESTADO BUROCRATICO AUTORITARIO.

Según O’Donell, dentro de los rasgos tradicionales del Estado podrían detallarse los siguientes:

a)El Estado es quien garantiza y organiza las relaciones sociales capitalistas.

b)El Estado tiende a ser conceptualmente un Estado Nacional.

c)El Estado pretende ser “popular”, frente a las pretensiones de la oligarquía y la extranjera.

d)Las estructuras productivas de las sociedades son desequilibradas e incompletas.

e)El rasgo característico precedente obliga a la producción a ser profundamente transnacionalizada.

f)Como consecuencia de los puntos anteriores el capitalismo funciona anormalmente.

g)El funcionamiento anormal se traduce en una crisis económica, política y de dominación social.

h)Las crisis desembocan en un tipo de Estado denominado burocrático – autoritario (B.A.).

Al presentar este tipo de Estado autoritario, el autor le asigna las siguientes características.

1)Su principal base social es una burguesía altamente oligopolizada y transnacionalizada.

2)Adquieren peso decisivo las organizaciones que se especializan por su poder coactivo, y las que ordenan su economía.

3)El sistema excluye políticamente a sectores populares importantes, a los que se controla políticamente y se capturan sus recursos. Dicha exclusión apareja supresión ciudadana y de la democracia política.

4)La normalización económica es particular y excluye también a los sectores populares, con acumulación de capital hacia oligopolios, y procesos de transnacionalización.-

5)Se trata de nacionalizar el sistema, a la vez que se lo despolitiza.

6)Terminan los accesos al poder democráticos y populares, limitándose los mismos a las Fuerzas Armadas y sus seguidores.

Con esta perspectiva, el Estado Burocrático aparece como consecuencia de procesos de crisis, sin grandes pretensiones transformadoras, pero si ordenadoras en lo relativo a las políticas públicas. Uno de los sesgos sobresalientes es la ocupación de los espacios burocráticos por élites determinadas, sin que ello implique una decisiva consustanciación con la ”ideología” política. El desplazamiento de la clase política tradicional por una nueva resulta así signado por la motivación de eliminar a la clase anterior mas que por comprenetración en determinados programas y proyectos políticos.

Otra de las contradicciones sobrevinientes al régimen B.A. es el basamento liberal económico, tendiente a la transnacionalización en contraposición a la negación del liberalismo filosófico y/o político, con una represión interna severa.

Las experiencias de los regímenes B.A. han sido excelentemente reseñadas en una trabajo de Oscar Oszlak (13) donde aparece reflejada una “inusual concentración de los mecanismos de decisión estatal”. En consecuencia se produce un aumento del poder estatal, con procesos de toma de decisión sumamente autoritarios. El avance sobre la sociedad civil, se justifica en la necesidad de “reorganizar” la misma, pero con extrema vulnerabilidad en el conocimiento de la información por parte del gobierno, y escasa respuesta de los grupos destinatarios de las medidas.

Asímismo el régimen de institucionalización militarista consiste no solo en un poder con mayor ocupación de espacios, sino que también la reestructuración burocrática se realiza con criterios castrenses. Oszlak distingue indicadores que permiten visualizar los intentos de racionalización de lo público. “…el carácter tecnoburocrático de estos regímenes se manifiesta en una orientación eficientista que impregna el estilo dominante de gestión estatal. Una manifestación de ello es el fuerte énfasis otorgado a los programas de racionalización y organización del sector público. Diversos indicadores evidencian tal orientación:

1)La creación o reactivación de institutos de administración pública, oficinas técnicas de la Presidencia, gabinetes de asesores ministeriales, etc.

2)La jerarquización de organismos tales como las oficinas de planificación, formulación de políticas o control de gestión, convirtiéndolas en ministerios, Secretarías de estado o direcciones nacionales.

3)La jerarquización del personal técnico profesional a través de cursos de capacitación, concursos internos, recategorización y niveles de remuneración fuertemente diferenciados respecto de los funcionarios no calificados.

4)La modernización de los servicios a través de la incorporación de tecnologías altamente sofisticadas, la construcción de modernos edificios, e instalaciones, y el equipamiento para la prestación de los mismos;

5)La racionalización de personal y servicios mediante la reducción de la dotación y el cierre o transferencia de empresas, bienes y servicios; y

6) El acceso a las empresas públicas de administradores que tienden a aplicar en su gestión criterios auténticamente empresariales, no muy diferentes a los observados en el sector privado (14).

A pesar de los intentos de racionalización, organización y tecnificación de la administración, las experiencias indican que no se produce en la práctica un achicamiento del sector público sino todo lo contrario, e incluso, el fenómeno de sobredimensionamiento del aparato estatal no necesariamente es una característica de los regímenes autoritarios, sino que también comprende a otros sistemas. Lo que si resulta paradójico es que una buena parte del discurso eficientista está armado en base al “desorden en el gobierno” y a la “dilapidación de recursos” en manos de los civiles.

Ames (15), sostiene que en realidad los gastos del sector público están asociados a tres cuestiones: a) ciclos electorales, b)el poder de negociación de los electores, y; c) a los ciclos militares. Contrariamente a una suposición generalizada los civiles y los militares mantienen o aumentan en forma pareja los gastos del presupuesto militar. Dicha conclusión se obtiene, analizando el crecimiento del porcentaje del presupuesto destinado a equipamiento de la fuerzas armadas, como así el gasto per cápita. Para este autor los patrones reales de los gastos-postcrisis-, pueden encontrarse en las “characteristics of administrations”, que a través de arreglos institucionales en la estructura del poder se magnifica o reduce la influencia política. El control civil o militar sobre el Ejecutivo subsume una multiplicidad de características, siendo las más conocidas la cohesión, el grado de control sobre la masa media, la coerción, la naturaleza de los clivajes sociales, el sistema electoral, el nivel de participación en política, experiencias burocráticas, entre otras.

Los Estados burocráticos autoritarios hacen mucho más visible lo que pertenece a la política de lo que pertenece a la administración. Mediante el aparato coercitivo y de control pueden provocar cambios drásticos. Los criterios corrientes en lo atinente a los recursos y los gastos son los principios de universalidad del presupuesto y la asignación autoritaria de recursos. En todos los casos hay una mayor centralización de recursos en el Poder Ejecutivo, y este –generalmente a través de sus técnicos – define las metas de las políticas públicas.

EL ESTADO DEMOCRATICO LIBERAL.

En los interregnos transicionales propios de las décadas del ’60 y del ’70, aparecen (como una rara avis según Oszlak) los Estados denominados Democráticos liberales (D.L.), con procesos de negociación y definición de las políticas casi totalmente opuestos a los Estados Burocráticos autoritarios. En tal sentido, aunque las experiencias sean excepcionales, se asemeja la gestación de las políticas públicas a la teoría que existe un poder poliárquico donde son varios los agentes que influencian el proceso de toma de decisiones y la implementación de políticas. Se pueden identificar a estos sistemas con las características que se citan seguidamente:

a)Procesos de feedback casi instantáneos.

b)Acceso al poder de asociaciones intermedias y grupos.

c)Mayor presencia de la sociedad civil.

d)Patronazgo político.

e)Falta de contralor en la administración descentralizada del Estado.

Una de las cuestiones más sostenidas en los Estados Democráticos Liberales es que se difunden particularmente las superposiciones y duplicaciones de funciones. Con una base social más ampliada y una mejor representación de los sectores que se encuentran debajo en las relaciones de dominación cuentan con una mayor capacidad de influir sobre el poder.

LA POLITICA PUBLICA FRENTE AL CAMBIO DE LOS AÑOS OCHENTA.

Sin operar en detrimento de los regímenes B.A., pero separándose de ellos, los autores Grindle y Thomas (16), compilan una serie de artículos, donde trabajan las políticas seguidas en los países en desarrollo a través de una redefinición del Estado, que contrasta con el Welfare State introducido hasta entonces.

El planteo inicial es encontrar respuestas a los cambios que se producen en las políticas económicas, y como influencian estas las instituciones, destacan también que la gestión en políticas públicas no puede ser entendida puramente como una puja entre grupos de interés o de presión, o de agencias exteriores que imponen cambios, sino que debe estudiarse la preponderancia que adquiere en la política de los 80 la gerencia, y dentro de ella, el entendimiento de que los responsables del managment cuentan con una serie de opciones dentro de las cuestiones públicas, y entre ellos se encuentra incluso la de no dirigirlas.

El interés particular seguido por estos escritos se traduce en la versión de que el proceso de políticas públicas y cambios institucionales es consecuencia de que los gobiernos detectan errores en las políticas precedentes y en los acuerdos institucionales. Si bien desde un punto de vista los liderazgos aparecen como un deseo de capturar el Estado para beneficios personales, no se puede despreciar la posibilidad de que las élites buscan metas que obligan a encontrar una estrategia para la introducción de cambios. De este modo en la década del ‘80 lo que se visualiza es una etapa de cambios y reformas apoyadas por determinadas élites donde se destacan los siguientes rasgos.

1)Las élites políticas están en condiciones de maniobrar e influenciar las políticas, definiendo el “espacio político” para las reformas, sin que ello obedezca a patrones de intereses de clases o grupos, o de sectores económicos o internacionales.

2)Luego de definir el espacio político, las élites determinan los contenidos de las políticas, con percepciones o entendimientos sobre las relaciones causa – efecto.

3)Son varios los intervinientes en las determinaciones, y la formulación no debe ser visualizada como una exclusividad de las agencias burocráticas.

4)En los casos estudiados las élites políticas tienen una capacidad para prever estrategias, gerencian las ventajas de las oportunidades, logrando incluso soportes colectivos para las reformas.

5)Los cambios siempre implican reformas, lo que hace en la práctica un contínuo de estudios, discusiones, y debates acerca de cómo improvisar y proponer cambios o desmantelar las políticas existentes suplantándolas por otras.

La importancia asignada a las élites aparece también en Reifemberg (17), atento a que los cambios en las décadas anteriores dejaban en manos del Estado el control de los recursos y la decisión de las políticas para promover el desarrollo. De manera similar, el Estado era quien incrementaba su capacidad en la designación y dirección de programas y proyectos, para la producción de bienes, implementación de servicios y su distribución posterior a la sociedad.

El enfoque de los años 80 replantea el rol estatal en los procesos de redistribución cambiando los actores intervinientes y los objetivos. Nítidamente se observan hechos que caracterizan todo este período; como los que se presentan :

1)El Fondo Monetario Internacional ha ingresado como agencia internacional en todas las políticas económicas y públicas de los países en desarrollo o con procesos de cambio.

2)Las políticas determinadas por los agentes internacionales (financieros en este caso) no resguardan de manera alguna las cuestiones particulares de los países donde son introducidas.

3)Las políticas están sujetas a “paquetes institucionalizados”, que se materializan como secuencias de préstamos, o agenda técnica, o liberación de fondos, condiciones netamente ligadas a la concreción de ajustes de tipo estructural.

4)Coincidentemente, las medidas son impuestas a los países en desarrollo, e implican mayor dureza o retrocesos en los niveles económico-sociales de la población.

5)Disminuye considerablemente el poder económico del Estado, desplazado por grupos económicos que se disputan licencias, servicios, tarifas, y mercado.

En consecuencia se debe provocar una revisión de la teoría dominante en las políticas públicas con las siguientes consideraciones; a)Es preciso determinar situaciones de crisis al replanteo de las políticas implementadas; b)Las crisis deben ser consideradas como “normales” o “usuales” y se deben ajustar los “issues” que requieren formulaciones nuevas. c)Es necesaria una redefinición de los procesos de decisión política; d) Se deben estudiar las posibilidades de implementación de las reformas cambiando los procesos anteriores.

En relación a la etapa de cambios y reformas propia de los Estados Latinoamericanos a partir de ésta década Flisflisch propone para el Programa de Perfeccionamiento de Profesores en Políticas hacerse tres preguntas para explicar la adopción, y los impactos de determinadas políticas públicas, condicionadas por factores externos (18).

1)¿Por qué un gobierno adopta determinadas políticas y no otras?.

2)¿Qué explica, en un caso determinado, la continuidad o la innovación en materia de políticas, o en materia de un cierto tipo de políticas?.

3)¿Qué factores exógenos a la política misma explican el éxito o el fracaso de ella?.

De esta manera se pueden explicar por qué existen determinadas políticas, o por qué deben existir, por qué el cambio o por qué la continuidad, con el aditamento de que el éxito o el fracaso puede deberse a factores ajenos a la misma implementación de políticas.

COMO PENSAR LAS POLITICAS PUBLICAS Y LOS CONFLICTOS POSIBLES.

En el trabajo desarrollado por Oszlak (19), se plantea la vigencia de dos modelos que coexisten para la formulación e implementación de las políticas públicas. El punto de partida es el reconocimiento de la necesidad de una organización burocrática para la concreción de determinados fines orientados por el Estado. Para este autor, se llega al enfrentamiento de los dos modelos denominados, de racionalidad técnica, y de racionalidad política.

Para el primero, las organizaciones piensan la acción como un plan preconcebido, lo que conduce a la implementación de políticas aplicando criterios establecidos de racionalidad técnica. Se configura casi un sistema ideal de relaciones donde las pautas se determinan de antemano. La planificación juega aquí un papel importante. Sin embargo, el fracaso de las políticas implementadas no debe ser comprendido como un desmérito de la planificación sino más bien como el enfrentamiento de la racionalidad ténica con la política, regida por principios diferentes. Por ello “Los planificadores fracasan habitualmente porque pretenden aunque no lo planteen así o no sean conscientes de ello, influir un juego -la política- que se rige por reglas diferentes. Nada más ajeno a la política que las premisas de neutralidad valorativa, racionalidad sustantiva y certidumbre” (20).

En el segundo modelo, se parte del intercambio (exchange), como propio de la política. Esto implica conflictos, negociaciones y transacciones políticas. No surge así la política por obra de la planificación sino por transacciones. En la medida en que se implementan las políticas van chocando con resultados y costos no esperados, lo que motiva en la práctica a realizar ajustes o “incrementos”, con criterios de racionalidad acotados. Dichos resultados y costos tienen una estrecha relación con la estructura social donde se aplican las políticas. Esta idea de incremento lleva posteriormente a tratar de conseguir los fines con el menor costo posible y consecuentemente conduce a tomar posiciones de tipo conservador. Asi entiende entonces Oszlak que “El aparato estatal no es pues el resultado de un racional proceso de diferenciación estructural y especialización funcional, ni puede ajustarse en su desarrollo a un diseño planificado y coherente….Los esfuerzos por materializar los proyectos, iniciativas y prioridades de los regímenes se alternan en el control del Estado tienden a manifestarse, al interior de su aparato, en múltiples formas organizativas y varias modalidades de su funcionamiento cuya cristalización es en buena medida producto de las alternativas de los conflictos sociales dirimidos en esta arena (21).

Las conclusiones a las que arriba el tratadista son:

1)En el aparato del Estado se reproducen procesos de negociación y compromisos, y de alianzas y enfrentamientos de manifestación intrasocietal.

2)Los ajustes internos se tomas superficialmente como desviaciones del modelo ideal.

3)No se pueden pensar las políticas públicas asimilando solo las experiencias históricas, pero tampoco es aconsejable encerrarse en cuestiones exclusivamente técnicas, despreciendo el pasado y el contexto de aplicación.

En una línea diferente pero tomando parte de la argumentación en relación a la importancia de los contextos, Marzquez y Godau, (22), asumen el conflicto que se produce en la adopciòn de tendencias en teorias de organización, trasplantando a las sociedades perifèricas, instrumentos creados en sociedades de capitalismo dominante. De esta manera se concibe a las organizaciones como productoras de bienes y servicios, cuando en realidad deberían ser observadas como mecanismos de producción y reproducciones socio-económicos. A partir de orientar la actividad en base a las premisas de los países dominantes, todas las burocracias de países de capitalismo tardío, especialmente los latinoamericanos, aparecerían con niveles inaceptables de productividad y eficacia.

Desde el punto de vista organizacional, este conflicto, se produce cuando se intenta llevar a la arena pública, la concepción imperante en el ámbito de lo privado a nivel gerencial. Las diferencias no solo surgen desde el punto de vista de las decisiones, sino en el traslado al seno de las sociedades del tratamiento de público de cuestiones que no solamente son debatidas por las autoridades y funcionarios del gobierno. (23).

Los inconvenientes de organización que se producen en la formulación e implementación de políticas públicas se manifiestan así ante la imposibilidad de seguir a rajatabla pautas propias de otras organizaciones, que no son coincidentes en la burocracia pública, tales como la división del trabajo, la distribución de recursos, o la percepción uniformada de los objetivos y las posibilidades de su consecución. Parte de la búsqueda del equilibrio se intenta con las actividades de integración entre agencias y de planificación. Otra parte encuentra soluciones factibles con mecanismos de evaluación (24). Aunque Motta refiere a la dificultad de encontrar indicadores sociales, existe una marcada falencia en las políticas públicas, como la de tomar determinaciones sin dar ningun tipo de intervención a los usuarios de las políticas públicas.

LAS POLITICAS PUBLICAS EN LA ACTUALIDAD.

Conjuntamente a la transformación producida por la crisis del Estado de Bienestar se han encontrado también modificaciones en la centralidad de sus estructuras (focalización vs. Intención de universalidad) y el carácter de las intervenciones ( ocupando mayor cantidad de recursos las asistencialistas). La contrapartida del Estado de Bienestar se da por la imposición del modelo neoliberal que ha demostrado en el tiempo que tampoco está en condiciones de compensar los efectos del ajuste, ni de asegurar las prestaciones básicas en áreas que tradicionalmente contaban con una cobertura estatal ampliada, (salud, educación, vivienda, etc).

La respuesta quizás deba buscarse históricamente. El Estado de Bienestar funcionó como una alternativa a la crisis de un Estado liberal clásico y debe entenderse como una solución democrática dentro del marco capitalista, como un “sistema de dominación y legitimación política”, adecuando la acumulación de capital, y logrando una mayor democratización y “ciudadanización”.

A su vez, este Estado, tradicionalmente fue el actor estimulador de las relaciones sociales, y el principal agente de la realidad económica, con un predominio estructurado sobre la producción, el empleo, la distribución del ingreso, y el consumo. Sin embargo, este mismo Estado se encuentra en crisis, en relación al modelo predominante hasta la década del ’80, observándose que la influencia de un neocapitalismo o del neoliberalismo es concomitante al declive del socialismo a nivel mundial.

Para el concepto de algunos autores lo que ocurre, en definitiva, es una crisis dentro del sistema capitalista, por la bùsqueda de un modelo capitalista diferente, de legitimación y dominación.

Los autores señalan la crisis como una consecuencia de la crisis económica; explicando los elementos económicos que definen esta dimensión. “La aparición de situaciones de estancamiento económico con inflación desde el Estado de Bienestar, es cuando a veces a gran escala en la mayor parte de los países occidentales; la crisis final del Estado, ocasionada por la brecha entre los gastos sociales crecientes, y los ingresos minoritarios destinados al capital social. A estas señales de la crisis hay que añadir la péridida de confianza en el sistema del Estado de Bienestar Keynesiano, tanto en el aspecto social (la capacidad del sistema para garantizar las prestaciones características del Estado de Bienestar), como económico ( los mecanismos de intervención keynesianos aparecen para algunos como parte del problema más que como elementos de la solución, tal como habían sido considerados desde el final de la guerra) (25).

En la década del ’90 las políticas públicas aparecen altamente condicionadas por las denominadas Reformas de Primera y Segunda Generación. Las primeras estuvieron destinadas a la práctica del ajuste tratando de achicar el déficit fiscal y abriendo la economía al circuito internacional. En esta etapa la reforma trató la apertura de la economía la desregulación el ingreso de capitales y las privatizaciones. Según los autores el punto de partido ha sido denominado Consenso de Washington.

En una segunda etapa las reformas se basaron en la capacidad de gestión del Estado, su transparencia, y la democratización del aparato democrático. Estos cambios introducidos en la transición democrática tampoco llevaron a implementar significativamente la gestión gubernamental para la satisfacción de necesidades básicas, a la vez que el deterioro de los derechos civiles, el vaciamente de contenido de los derechos políticos, solo permniten la asistencia de los más perjudicados y la casi imposiblidad de ejercer algun tipo de acción correctiva en los períodos de crisis.

De esto se puede concluir.

1) Estado actual después de la reforma pasa a ser un Estado remanente o residual.

2) Existe una baja concientización respecto de las políticas públicas ya que la percepción mayopritaria es que corresponden al gobierno y no a la interacción entre diferentes autores.

3) El avance liberal ha quitado al Estado su capacidad de regulador de la economía y de árbitro ante los sectores sociales encontrados .

PERSPECTIVAS FUTURAS PARA EL DESARROLLO DE LAS POLITICAS PUBLICAS.

Las políticas públicas han alcanzado en los últimos años en Latinoamérica un potencial de desarrollo, especialmente en lo relacionado a los aspectos teóricos, y la conformación de redes para estimular la investigación en el área a la vez de lograr un mayor soporte teorético para la promoción de cambios y reformas en el Estado. Ejemplos concretos de lo explicitado son las Redes de Formación e Investigación en Gerencia Pública con un centro focal (CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACION PARA EL DESARROLLO). De Institutos y Centros como los descriptos, provienen a su vez programas de actualización y perfeccionamiento para la enseñanza de las políticas públicas.

En relación con los avances en la investigación y la especialización en el área de políticas públicas, atento el hecho de contar con poca tradición e inclusión dentro de las Universidades, en Escuelas de Administración o en los Institutos de Investigación, una buena propuesta sería plasmar la inclusión de áreas de conocimientos insoslayables para la enseñanza y la formación de expertos dentro de la Administración Pública.

1)Teoría de políticas públicas.

2)Formulación e implementación de políticas públicas.

3) Evaluación de políticas públicas.

4)Alta gerencia.

5)Reforma del Estado. Proyectos y experiencias.

ALGUNAS  CONCLUSIONES PRELIMINARES.

En concordancia con el incremento observado en el desarrollo de la teoría de las políticas públicas podríamos efectuar las siguientes consideraciones.

1)La mayor parte de la teoría encuentra su soporte en la identificación con la actividad desplegada por el Estado, y especialmente con un tipo de Estado – el Estado de Bienestar.

2)La crisis en la que desembocara el Estado de bienestar productor de bienes y servicios, llevó a repensar la teoría no solo desde la óptica productiva, sino también desde la de las relaciones de dominación.

3)Como consecuencia de la crisis la mayoría de los Estados introdujo cambios en su organización a través de reformas paradigmáticas.

4) Dichas reformas no produjeron una concordancia entre el “ajuste” asegurado por el Estado y la pretendida disminución del aparato burocrático, y del sector público.

5) Así mismo, los cambios están influenciados no solo por actores legitimados intrasistema sino por otros agentes externos.

6) Indefectiblemente, cualquier planificación chocará contra imprevisiones o desvíos que provocan retoques promovidos desde las organizaciones burocráticas.

7) Los desvíos detectados y los cambios propuestos deben ser consecuencia de procesos de evaluación en la implementación de políticas.

8) A pesar de la colisión entre la racionalidad técnica y la racionalidad política, la formulación, gestión e implementación de políticas necesita con el tiempo especialistas o expertos en el área de políticas públicas.

9) Es imprescindible la continuidad en los programas de formación y perfeccionamiento de administradores de la cosa pública y de gestores de políticas públicas tanto desde el punto de vista académico como del operativo.

NOTAS Y REFERENCIAS.

1.-Ives Mney y Jean Claude Thoenig: “LAS POLITICAS PUBLICAS”, Editorial Ariel Ciencia Política, Capítulos iniciales, 1992.

2.-Henry J. Aaron: “Distinguished Lecture on Economics in government; Public Policy, Values and consciousness”, en the Journal of Economic perspectives, Vol. 8, N°2, Spring 1994, Stanford University, 1994.

3.- Friedrich A. Hayek:”CAMINO DE SERVIDUMBRE”, Alianza Editorial, pág 143, Ed. 1978.

4. Michael Ellman: “LA PLANIFICACION SOCIALISTA”, Fondo de Cultura Económica, pág.32, Ed. 1983.

5.-James Buchanan – Gordon Tullock: “EL CALCULO DEL CONSENSO”, Edit. Planeta, 1993.

6.-Gaspar Ariño: “ECONOMIA Y ESTADO”, Editorial Abeledo cryptot, Pág. 237, edic. 1992.

7.-Ralph Miliband: “EL ESTADO EN LA SOCIEDAD CAPITALISTA”, Siglo Veintiuno Editores, pág. 141/142, 1991.

8.-Guy Sorman:”EL ESTADO MINIMO”, Editorial Atlántida, 1985. Se puede consultar también “EL RECHAZO DEL ESTADO”, por Jean Fancois Revel, de Editorial Sudamericana Planeta, Ed. 1985.

9.-Wright Mills:”LA ELITE DEL PODER”, Ed. Fondo de Cultura Económica,Pág. 15,1964.

10.-Robert Nozick: “ANARQUIA ESTADO Y UTOPIA”, Fondo de Cultura Económica, Pág. 263, Ed. 1991.

11.-Guillermo O’Donell: “EL ESTADO BUROCRATICO AUTORITARIO”, Ed. De Belgrano, Edición 1982.

12.-Daniel Bell: “LAS CONTRADICCIONES CULTURALES DEL CAPITALISMO”, Alianza Editorial Mexicana, Edición 1977, y Claus Offe: “LAS CONTRADICCIONES EN EL ESTADO DE BIENESTAR”, Alianza Editorial Mexicana, Edición John Kaene,1990.

13.-Oscar Oszlak: “POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS: REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Vol. 3, N°2, 1980.

14.- Oscar Oszlak:”POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS: REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Vol. 3., N° 2, Pág. 30, Edición 1980.

15.-Barry ames: “POLITICAL SURVIVAL”, Politicians and Public Policy in Latina America, University of California Press.

16.-Meriles S. Grindle y John W. Thomas: “PUBLIC CHOICE AND POLICY CHANGE”, The political Economy of Reform in Developing Countries. The John Hopkins University Press 1990.

17.-Stephen J. Reifenberg: “REFORMING POLICIES IN THE 1980: Changing circumtances an Shifting Parameters”, en “PUBLIC CHOICE AND POLICY CHANGE”, The political Economy of Reform in Developing Countries, Chapter 7, The John opkins University Press, 1990.

18.-Angel Flisflisch:”TEORIA DE LAS POLITICAS PUBLICAS”, Red Iberoamericana de Instituciones de Formación e Investigación en Gerencia Pública, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo –CLAD-, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia.

19.-Oscar Oszlak: “POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS. REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Volumen 3, N°2.-, Pág. 30.

20.- Oscar Oszlak: “POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS. REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Volumen 3, N°2.-, Pág. 30.

21.- Oscar Oszlak: “POLITICAS PUBLICAS Y REGIMENES POLITICOS. REFLEXIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS”, Estudios CEDES, Volumen 3, N°2.-, Pág. 30.

22.-Viviane Marquez y Rainer Godau: “BUROCRACIA Y POLITICAS PUBLICAS: perspectivas desde América Latina” en “TEORIA DE LA BUROCRACIA ESTATAL”, Oscar Oszlak –Compilador- paidós, Organizaciones Modernas, 1984.

23.-Paulo Roberto Motta: “LA PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL EN LA FORMULACION E IMPLEMENTACION DE LA POLITICA PUBLICA: INFERENCIAS SOBRE LA REALIDAD DE AMERICA LATINA”, para el SEMINARIO DE FORMULACION Y GESTION DE POLITICAS PUBLICAS, Instituto Centroamericano de Administración Pública, Costa Rica, 4,5,6, de setiembre de 1985.

24.-Algunos aspectos relacionados con el tema se pueden ver en “RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: UN ESTUDIO DE CASO”, de Héctor J. Zimerman, Instituto de Ciencia y Técnica, Universidad Nacional del Nordeste, 1990.

25. Perez-Agote Poveda. “Globalización, Crisis del Estado, y anomia. La teoría social visita Europa”. En “GLOBALIZACION, RIESGO, REFLEXIVIDAD”. Centro de Investigaciones Sociologicas. Madrid. 1999.

Manuel Luis Rodríguez U.

Este ensayo tiene por objeto examinar las distintas etapas y modelos del proceso de implementación de las políticas públicas, desde una perspectiva teórica y politológica.

Los primeros estudios de políticas públicas, se centraron en la etapa de formulación de políticas, partiendo del modelo de la generalidad más absoluta.   Se consideraba que una vez que el programa estaba aprobado, la ejecución era un acto automático, neutral, técnico y posterior a la toma de decisiones.

Esta perspectiva tradicional parte de tres supuestos :

ð considera que el proceso decisorio y ejecutor son diferentes y separados. Existe una distinción entre política y administración.

ð la decisión antecede a la ejecución. La selección de alternativas es el momento fundador de la política y el inicio cronológico de la política.

ð en las fases posteriores a la decisión la política no se modifica. Se hacen decisiones que no comprometen la política. Los ejecutores actúan objetiva, racional y neutralmente.

El elemento clave para el éxito de las políticas es jerarquía y la subordinación de las Administraciones Públicas al poder político. Así, se entiende que la discrecionalidad de la Administración, la existencia de un margen de actuación propio de la Admon. son elementos que se deben eliminar, porque pueden frenar el desarrollo de las política.

Esta idea tradicional se corresponde con la ejecución administrativa. La ejecución parte de la idea de que los funcionarios actúan autónoma y neutralmente, los actores tienen más autonomía que los ejecutores.

Esta idea tradicional de políticas públicas, a partir de los 70 se ve que fracasa. Políticas públicas correctamente diseñadas fracasan debido a que algo sucede tras su programa que impide que tengan efecto.

Existe un desajuste entre los programas de acción de Gobierno y los resultados obtenidos.

Los estudios de implementación parten de la negación de los procesos de aplicación de políticas, son procesos automáticos. Consideran que las acciones posteriores a la decisión inciden mucho en el cumplimiento de objetivos.

Veamos en detalle este proceso.

IMPLEMENTACIÓN

Se define como el proceso de interacción entre el establecimiento de objetivos y las acciones emprendidas para alcanzarlos.

Los procesos de implementación estudian todo el proceso, hasta la aplicación del programa y su ejecución.

Se fijan más en las acciones entre los objetivos y los resultados.

Los estudios de implementación ayudan a comprender como es el ejercicio del Gobierno y del poder en la práctica. A través de ellos se observa como los programas de las sociedades avanzadas están definidos por la intervención de muchos órganos, diferentes niveles de Gobierno, diferentes grupos afectados, y de la interacción de todos ellos depende el éxito de la puesta en marcha de un determinado programa.

Sin el acuerdo y colaboración de los intervinientes en una política no se pueden alcanzar los objetivos adecuadamente. Para que un programa se ejecute adecuadamente se necesitan los siguientes elementos :

ð cuestiones no jurídicas : mediación, persuasión de los poderes públicos

ð el apoyo de los actores intervinientes en el proceso

ð capacidad de prever la evolución del contexto

Existen dos modelos analíticos diferentes para el estudio de la fase de implementación en el análisis de políticas públicas :

a) TOP – DOWN

b) BOTTON – UP

Estudian las políticas centrándose en el proceso de implementación.

TOP – DOWN

Corrección del método tradicional, pretende considerar todos los factores que inciden en la puesta en práctica de una política.

Considera que el éxito o fracaso de los programas dependen de 4 variables :

ð formulación de los objetivos. Cuanto mejor se haga esto mejor más fácilmente se conseguirán los objetivos. Los objetivos deben ser formulados coherentemente.

ð recursos dedicados a la política. Para que una política sea exacta es preciso personal de calidad, una transmisión suficiente de información. El éxito o fracaso dependen de los recursos que se tengan.

ð comunicación interorganizativa y capacidad de control. La buena comunicación entre órganos favorece el desarrollo de la implementación de políticas.

ð ambiente exterior. Incide en el éxito del programa. Opinión pública, intereses afectados…

Cuanto más estable sea el contexto y mayor sea el grado de cambio, mayores serán las posibilidades de éxito.

Es claramente racionalista, y parte de la primacía jerárquica de la autoridad.

Resumiendo, en el modelo TOP – DOWN, ante una decisión racional, los elementos administrativos adecuados, recursos suficientes, y la inexistencia de conflictos(ambientales, ideológicos o de intereses) la actuación de los implementadores se desarrollará correctamente y el resultado final del programa será exitoso.

Asume la crítica de la Tª de la racionalidad limitada. Está sometido a crítica. El modelo incremental afirma que los procesos públicos están determinados por un contexto individual y que era difícil alcanzar criterios generales. La solución de los problemas es el azar. Los programas nunca son perfectos, los objetivos son múltiples, contradictorios y ambiguos.

En realidad las Administraciones no son tan coherentes como afirma el modelo racional, tiene errores de diseño que dan lugar a comportamientos ineficaces. En la crítica a este modelo también hay que subrayar que la sociedad no es una masa amorfa, sino que es activa y participa en los procesos de actuación pública y por tanto este hecho tiene que ser considerado dentro de los procesos de los contenidos públicos.

Partiendo de esta situación, está condenado al fracaso en cuanto el funcionamiento de la sociedad y de los procesos políticos.

BOTTON – UP ) (modelo de abajo a arriba)

Tiene dos vertientes.-

1. Modelo de análisis y comprensión de las políticas públicas.

Intenta comprender en la práctica el proceso de políticas públicas. Analiza lo que ha ocurrido y como funcionan los procesos públicos. Trata de estudiar los efectos de la política en términos de impacto(de contenido real y consecuencias concretas de Administración Pública). Intenta delimitar los impactos que son consecuencia del programa de actuación, de los efectos no deseados que son consecuencia de causas externas y que son imprevistos o no.

La implementación de programa depende de toda una serie de factores no previstos que no están a disposición de los decisores.

Conclusiones del Botton – Up :

1. Principio de Circularidad.

Los programas públicos no tienen un principio, desarrollo o fin, sino que están en un proceso de formulación en el cual no hay decisiones definitivas y hay transformaciones importantes a lo largo de la existencia del programa. Un estudio cronológico de cualquier programa nos dirá que en ningún caso va a implantarse en su totalidad y que no va a tener un carácter permanente.

CAUSAS :

ð las Autoridades Públicas actúan a través de normas, asignación de recursos financieros…están limitados.

ð cualquier actuación pública necesita un cobertura admva que nunca estará con una sintonía total con la declaración inicial.

ð una política pública de importancia relativa se desarrolla en un tiempo amplio y requiere una actuación continuada en el tiempo.

Cualquier programa público tiene muchos actores con puntos de actuación y muchas ideas distintas. Para su éxito da lugar a que existan procesos de negociación, de influencia recíproca.

La decisión jamás está tomada en el principio de circularidad.

2. Red Política.

Parte desde la variedad de actores que influyen en el proceso público. No existe separación entre los formuladores de una política, los órganos y los sujetos que la tienen que poner en práctica y las personas o grupos afectados por esa política.

En este modelo no hay pirámides sino que hay redes :

3. Red de actores :

La unidad de la actuación pública no es un órgano concreto sino una red que tiene un carácter multiforme.

El Estado a través de la estructura admva fracciona la realidad y crea un órgano determinado donde existen redes que participan en negociaciones importantes sobre recursos públicos o determinados problemas. Para cada política pública dentro de la red hay actores con capacidad de decisión muy importante.

RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES.-

Responden a la complejidad del Estado Contemporáneo, en la medida en que, para cada asunto público existen varios responsables administrativos, varios actores políticos institucionales. En los sistemas compuestos la actuación pública sobre cualquier ámbito social es protagonizada por diferentes niveles y órganos administrativos.

Para cualquier programa público tendrá una gran incidencia la interconexión entre los diferentes órganos o niveles de gobierno.

En resumen, el análisis BOTTON-UP, se basa en subrayar la importancia de los diferentes actores participantes en las políticas públicas. Existe una gran variedad de intervinientes en los procesos públicos. Existen actores, movilizados activamente ante una determinada política pública.

También existen diferentes grupos, que no participarían activamente pero si tendrían interés por sus efectos :

ð grupos identificados con el problema público porque tendrá una relación directa con el

ð grupos de atención

Cabe destacar la ruptura de la división tradicional entre responsables políticos que hacen políticas, la Administración Central que los ejecuta y el público que opina o simplemente recibe los efectos de la actuación.

Los diferentes actores pueden tener una motivación muy distinta en las actuaciones públicas.

Se considera una prueba de calidad de un programa público el que esté basado en el consenso entre fuerzas, basado en la flexibilidad del decisor público.

3.2 LA EVALUACIÓN Y TERMINACIÓN DE POLÍTICAS

La evaluación es una exigencia del sentido común. Abarca efectos, impactos, presupuestos de los que partían, como se utilizarán los recursos, etc.

La evaluación obligaría a desarrollar técnicas de estudio de la actuación pública que permitan :

ð mejorar el uso racional de los recursos públicos y facilitar un uso alternativo de los recursos públicos.

ð medir el nivel de calidad de los servicios prestados y recibidos por los ciudadanos.

La evaluación de políticas públicas es muy nueva y apenas existe en la realidad.

Tradicionalmente lo más cercano a una evaluación era todo lo relativo al gasto público, introduciéndose técnicas de control del gasto, de gestión, etc. Pero la evaluación es mucho más amplio que saber como se gasta el dinero público.

La evaluación excede la mera legalidad, no se limita a la eficiencia económica o a la eficacia en la obtención de resultados.

En una democracia avanzada se debe incluir la reflexión del contenido democrático de la actuación pública.

El concepto y necesidad de la evaluación surge desde fuera de la Administración, pero progresivamente asistimos a un cambio de cultura política, los ciudadanos son cada vez más exigentes con la Administración, y en España se ha avanzado aún más al respecto.

En resumen, la evaluación no hay que entenderla como un análisis sobre como han funcionado las políticas públicas, sino como una exigencia política de transparencia a las administraciones.

Definición de evaluación.-

Es la aplicación sistemática de procedimientos de investigación social para valorar la conceptualización y diseño, implementación y utilidad de los programas de intervención social.

Tipos de evaluación de políticas públicas, relacionadas con las diferentes etapas vistas y con el contenido de las políticas públicas :

ð de diseño

ð de la implementación

ð de la eficacia o el impacto(objeto)

ð de la eficiencia(recursos)

1. Evaluación de diseño.-

Se centra en el modo en que se diseñó la política. Enjuicia, formula críticas o análisis a la labor de los protagonistas de iniciación de políticas públicas.

2. Evaluación de la implementación.-

Se refiere al conocimiento de la cobertura, de la política, hasta que punto se han alcanzado los objetivos. Como se utilizaron los recursos de que se disponían. Se centra en cuestiones cualitativas y cuantitativas. Lo ideal es que se produzca a la vez que la implementación de la política porque permitiría desarrollar políticas correctivas. Permite a sus responsables tomar decisiones sobre su continuidad o anulación.

Averigua que es lo que falla y como se puede mejorar, y como se pone en práctica el conjunto de medidas asociadas a la política.

3. Evaluación de la eficacia o el impacto.-

Tiene un sentido más finalista, al terminar la implantación de las medidas previstas. Examina si la intervención pública produjo un cambio o un impacto en el sentido deseado. Determinará que cambios producidos son fruto de la intervención pública y cuales no. Se pregunta si la intervención pública ha satisfecho los objetivos iniciales.

4. Evaluación de la eficiencia.-

Se refiere al uso de los recursos. Las políticas deben ser juzgadas también en función de su coste. Hace referencia a los costes y beneficios de una determinada política, contrastarla y evaluarla. Hace referencia a la buena utilización de los recursos.

3.3 EL PAPEL DEL GESTOR PÚBLICO EN EL DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

La complejidad de la Admón Pública y de la implementación rompe con la idea de la neutralidad de la Admón. Los administradores profesionales influyen notablemente en las políticas públicas mediante muchos mecanismos. Disponen de recursos esenciales para aplicar políticas públicas, lo que les confiere gran importancia.

RECURSOS DE LA BUROCRACIA :

ð control de la información y de la capacidad profesional. Los administradores profesionales conocen los detalles del contexto, de la realidad, conocen lo que ha ocurrido con fórmulas anteriores, y sobre todo, tienen el control de los recursos informativos y técnicos que inspiran las actuaciones públicas y su control.

ð su posición central. La burocracia mantiene una red de contactos formales e informales con todos los actores que participan en un proceso público.

ð su carácter permanente. Los administradores públicos permanecen , mientras que los políticos se van sucediendo. La burocracia participa en el conjunto de políticas públicas que se van sucediendo, lo que le confiere una gran capacidad de control e influencia.

La burocracia participa activamente en las fases de pp, especialmente en la decisión, ya que en principio la responsabilidad de las Administraciones es la presentación de alternativas a los responsables políticos que decidirán en última instancia. Esto hace de la Admón un factor influyente en los procesos públicos, mediante su influencia en las políticas.

Lo que aporta un mayor protagonismo a los gestores profesionales en los procesos de políticas públicas es la implementación.

Parte importante del papel de la AP en la implementación de pp es una crítica a esa política, consecuentemente, tras la implementación se concretan muchas decisiones subordinadas adaptadas a casos particulares.

El protagonismo admvo da lugar a medidas beneficiosas o patologías en el proceso.

Una huelga de celo conduce a la parálisis, porque las normas no son el fin, sino el medio para dicho fin. La Admón se adapta a las circunstancias para conseguir sus objetivos.

También existe intervención de la Admón más discutible, como el déficit de ejecución por la no ejecución de normas o la no consecución de los objetivos fijados. También se pueden variar los objetivos durante la implementación si varía es objeto a conseguir. Selectividades involuntarias, es decir, discriminar a ciertas personas o colectivos de ciertos programas.

A la hora de hacer el estudio de las políticas públicas, se hace mediante el método cronológico.

POLÍTICA PÚBLICA : es la respuesta a un problema, tiene definiciones de análisis de problemas ; es una determinada manera de ver la realidad.

Un elemento esencial es que la política pública supone un proceso de negociación entre las distintas alternativas, a través de esto se llega a la selección y a la consiguiente toma de decisión.

Una política pública debe tener recursos de gestión y organización, que permitan implementar(poner en práctica) las políticas que se han adoptado.

SÍNTESIS A LA HORA DE ANALIZAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.-

Subrayamos dos factores :

1. Plasmación institucional de las políticas públicas o lo que es lo mismo, de las reglas del juego que se ponen en marcha en las políticas públicas.

2. Importancia de los actores que participan en el proceso de políticas públicas. Se siente la necesidad de conocer las distintas interacciones de los actores.

Manuel Luis Rodríguez U.

Debemos de partir, primero del hecho de identificar dónde se ubican las políticas públicas, cuál es su universo, es decir dónde se encuentran, aunque claro está, que la afirmación como tal, las políticas públicas como productos del sistema político, lleva inmersa de manera a priori, su ubicación.

Tenemos pues,  definir lo que es un sistema político, definiendo un Sistema Político, es decir a qué nos referimos cuando evocamos este concepto.

En segundo lugar, dónde opera un Sistema Político, cuál es su campo de acción, cuáles son sus elementos esenciales. Con lo cual, una vez claro de qué estamos hablando, podamos ya entrar de lleno al campo de las políticas públicas, es decir que todo esto nos sirva como marco de referencia para poder definir lo que son las Políticas Públicas, los elementos que las componen, así como su desarrollo e importancia. Ese es básicamente el objetivo del presente ensayo.

Como nota previa a la noción de sistema político, es necesario que tengamos en cuenta la importancia del estudio de la política, fenómeno tan viejo como la humanidad misma. Y más aun de ver a la política como una ciencia, como algo que se puede analizar, observar y que requiere de métodos particulares para poder entenderla.

La aparición de esta como ciencia(politología, estudio de la Ciencia Política) se da con la democratización del Estado liberal[1]. Aquí en este período según nos explica Caminal, “el poder, el Estado o, incluso el gobierno ya no ocupa todo el espacio del análisis político y ceden una parte del mismo a la organización y funcionamiento del sistema político, que cobrará mayor importancia con el transcurso del tiempo y en relación directa al proceso de democratización”. “ Cuando la política ya no es actividad exclusiva de unos pocos, cuando se generaliza y se hace anónima en decisiones tan trascendentes como la elección de los gobernantes, surge la necesidad de estudiarla de una manera distinta: haciendo uso como en la sociología y la economía, del método empírico y las técnicas estadísticas. No se trata ya de preguntarse solamente sobre el gobierno justo, ni de proponer o explicar teorías normativas generales sobre el Estado y el gobierno, sino de estudiar, también, el proceso político, las instituciones, la administración y el sistema político como un conjunto cohesionado”. Poder estudiar la política a través de la Ciencia Política nos proporciona una herramienta importante que nos sirve para comprender el sistema político.

Estas valoraciones de Caminal, en mi opinión recogen la importancia del estudio de la Ciencia política, de estudiar y analizar el sistema político, formular interrogantes que nos ayude a entenderlo de mejor forma. Entendiendo mejor un sistema político podemos comprender la importancia de las políticas públicas como producto del sistema.

EL MODELO DE EASTON DEL SISTEMA POLÍTICO

Tenemos que dejar claro que el presente trabajo parte de la idea Eastoniana de Sistema Político, es decir, analizar, entender, tratar de comprender mejor a la Política en general mediante una visión sistémica. Todo esto con el objeto de poder dar una mejor explicación y matización a la idea de las Políticas Públicas como productos del Sistema Político.

Easton, define al Sistema Político como “aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad”. El asignar valores autoritariamente, se refiere a que los mismos provienen de una autoridad, es decir, que hay inmerso en el concepto la idea de Legitimidad de la autoridad. Trata de interpretar la vida política como una serie compleja de procesos, la misma, señala Easton, “es un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias está incorporado el Sistema Político, que a su turno reacciona frente a ellas”. Esta idea lleva implícita varias nociones.

Por un lado las interacciones políticas de una sociedad constituyen un sistema de conducta, el sistema no existe en el vacío, es preciso verlo en ambientes, sea físico, biológico, social, psicológico, la vida política forma un sistema abierto, es decir, que no es algo cerrado, sino más bien algo que es propenso a un cambio de forma constante, que posee la capacidad de dar respuestas a las perturbaciones y en consecuencia adaptarse a las circunstancias. La importancia de aceptar la idea del cambio, la capacidad de respuesta y adaptación del sistema político, según Easton, constituye uno de los elementos fundamentales, par iniciar el estudio de los fenómenos político que nos permita formular un complejo análisis teórico.

Para definir mejor este mecanismo de estudio de la política como sistema, Easton ha utilizado la denominación de imputs y outputs, los imputs se refieren a la gran variedad de acontecimientos y circunstancias ambientales, en tanto estos se vinculan con la persistencia del sistema político, aquí Easton se detiene un poco y aclara que para mejor entender, lo que nos interesan como imputs son los referidos a demandas y apoyo, de otra manera seria inagotable la lista de acontecimientos y circunstancias ambientales que afectan al sistema. Son pues, las demandas y apoyo indicadores claves del modo en que las influencias y circunstancias ambientales modifican y modelan el funcionamiento del sistema político.

Por su parte, los outputs, son aquellos que sirven para organizar las consecuencias resultantes, no de las acciones del ambiente, sino de la conducta de los miembros del sistema. Preocupa ver cómo funciona el sistema político, añade Easton. Aquí también aclara que los outpus importantes son los llamados, outputs políticos, que son, las decisiones y acciones de las autoridades.

Todo esto, inputs outputs, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la sociedad, y los segundos como decisiones y acciones de las autoridades, se mueven en una especie de vía, circuito denominado por Easton feedback loop ( circuito de retroalimentación). El circuito de retroalimentación, permite a las autoridades, quienes son las que dirigen un sistema político, tener una idea de cómo está la tensión en la sociedad, los inputs que la misma manda, de esta forma la autoridad podrá recibirlos, organizarlos y luego enviarlos, logrando generar los outputs. Se da pues, un flujo de inputs outputs en el sistema, van y vienen, es un movimiento constante. Las autoridades tienen que satisfacer lo inputs ya que de no hacerlo comienza a existir interferencia en el circuito, esta comienza a crear dificultades en el flujo, con lo que puede ocasionar que el sistema comience a entrar en tensión y pueda llevar al mismo a entrar en crisis. En toda esta idea está el hecho que las autoridades deben de buscar como mantener la tensión baja, procurar la menor cantidad posible de interferencia, lo que les va a permitir la persistencia del sistema y que el mismo no entre en crisis.

Es en este proceso de retroalimentación, información que va y viene, demandas, apoyo, así como respuestas que se dan o se abstienen de darse, es donde aparecen las políticas públicas, que son como ya hemos señalado, los productos del sistema político.

DEFINIMOS SISTEMA POLÍTICO SEGUN EASTON.

El hecho de plantear la idea sistémica de Easton como forma para tratar de estudiar el complejo mundo de los fenómenos políticos, nos permite acercarnos un poco al concepto de sistema político[2].

¿Qué se entiende por sistema político?

El sistema político puede entenderse como un conjunto conformado por los siguientes elementos:

“En primer lugar, lo integran los elementos institucionales( a cuya expresión formalizada aquí se le denomina régimen político) que representan los poderes políticos y sus reglas de interacción par consigo mismo y para con la sociedad, pero también a las normas, escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia de la propiedad, a su transmisión, a su enajenación y a sus constricciones. En segundo término los actores institucionalizados en que la sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir sus demandas, influir o modificar en mayor o menor medida en las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y los grupos sociales que componen la sociedad en cuanto a la comprensión de la actividad política se refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como de experiencias históricas. Finalmente debe señalarse que la existencia de un sistema político “de carácter nacional” se encuentra inmerso en el entramado internacional, del cual puede recibir influencias bien sea como consecuencia de la actuación de otros sistemas políticos de carácter igualmente nacional, bien como resultado de acciones del propio sistema internacional”[3].

Como podemos apreciar es una definición bastante completa y compleja que abarca una serie de ideas y elementos. Elementos tales como: “El régimen político, integrado por el estado, poderes y su entramado institucional, la Constitución Política y las leyes fundamentales reguladoras de la política, la sociedad y la economía; los actores sociales, en los que se den cabida los partidos políticos, los grupos de presión, y los movimientos sociales; la cultura política, y el escenario internacional” [4].

Lo importante en la identificación de un sistema político es que en el, en su interior todos los elementos que lo componen se encuentran interactuando, no están de forma jerárquica, no existe ningún elemento que sobresalga o esté encima del otro. En este interactuar, una variación en una de sus parte puede llegar a afectar a la totalidad del sistema. En el mismo sistema, también se dan diferentes tipos de relaciones como las de poder, de mando, de obediencia, de satisfacción de necesidades, de legitimidad, de apoyo, eficiencia, efectividad y eficacia. Lo interesante del sistema es que siempre está en un continuo movimiento, que genera cambios y transformaciones, en algunos más que en otros. Tratar de entender estas relaciones, estos cambios y transformaciones, representa una de las tareas fundamentales de la asignatura Ciencia Política, plantearse los problemas, buscar un método adecuado para poder explicar los problemas, y brindar, más que respuestas a los mismos, ideas que nos permitan pensar de nuevo en temas que en el entramado de estas relaciones vayan surgiendo con el avance del tiempo.

Así pues, la idea de sistema político se nos presenta como algo integral, como un todo, algo que para poder analizarlo y entenderlo debemos tomar en cuenta distintos factores, componentes, y es aquí donde las políticas públicas como productos del sistema político, su análisis y estudio cobra gran importancia e impacto en el sistema ya que ellas pueden originar por un lado un clima de “tranquilidad” o de “inestabilidad”, sirven pues como un posible mecanismo de evaluación del sistema político.

Como vemos el sistema político tiene un lugar, un espacio donde se desarrolla, se desenvuelve y que muchos son los elementos que entran en juego en este desenvolvimiento. Se parte de la idea misma que el hombre necesita vivir en comunidad y regirse por reglas mínimas de convivencia, y que en esta comunidad se necesita personas que dirijan la comunidad.

LAS POLÍTICAS PUBLICAS COMO SISTEMA DE POLÍTICAS

En uno de los elementos constitutivos de la noción de sistema político, encontramos lo llamado “políticas públicas”. Se encuentran en el elemento institucional, llamado régimen político. Tal como señala Alcántara(1995)”Las mismas se consideran como determinados flujos del régimen político hacia la sociedad”. “Son concebidas como “productos del sistema político”, no deben entenderse como partes exógenas del mismo, sino como constitutivas de las acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados del sistema político adscrito al ámbito del Estado” [5]. En otras palabras podemos decir que las políticas públicas son las acciones de gobierno, es el gobierno en acción, que busca como dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como señala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratégico de recursos para aliviar los problemas nacionales. “Strategic use of resources to alleviate national problems of governmental concerns”[6]. Se trata pues, de la idea que plantea Easton, de extraer recursos de la sociedad para volver a colocarlos en ella.

Con el crecimiento del Estado y de las tareas que este poco a poco va asumiendo como suyas, luego que pasa del Estado gendarme, o Estado liberal, donde sus funciones básicas eran las de policía, de defensa, al Estado actual donde sus funciones son de mayor envergadura, donde el estado se va haciendo cada vez más intervencionista con lo cual va afectando el quehacer diario de los ciudadanos, ya este interviene en la economía, en la educación, en el trabajo, en la producción, en la seguridad social, entre otras materias. Surgen una cantidad mayor de demandas y necesidades que el Estado necesita hacer frente, con lo cual comienza el mismo a captar grandes cantidades de dineros( en su mayoría originado de los impuesto) por parte de los ciudadanos, y los regresa a ellos en forma de programas y servicios que van en beneficio de los propios ciudadanos. Es así como a través de estos programas y servicios sociales surgen las políticas públicas, de allí su importancia de estudio a través de formas sistémicas y analíticas.

El estudio de las políticas públicas como bien plantea Pallares, debe realizarse, plantarse bajo tres cuestiones:
“ Qué políticas desarrolla el Estado en los diferentes ámbitos de su actividad, cómo se elaboran y desarrollan y cómo se evalúan y cambian”[7]. En ese sentido, estudiar las políticas públicas representa como lo señalan Y. Dror (1971) y T. Dye (1976), en tratar de “analizar Qué hacen los gobiernos, Cómo y Por qué lo hacen y Qué Efecto produce”

LAS POLITICAS PUBLICAS EN ACCION

Las políticas públicas son “el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”[8[8]]. Pallares señala que a esta definición genérica de políticas públicas hay que agregarle algunas consideraciones, tales como:

1- Las políticas públicas deben ser consideradas como un “proceso decisional”. Es decir por un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo. Estas decisiones normalmente tienen una secuencia racional. 2- Los casos de “inacción”. “Una política puede consistir también en lo que no se está haciendo” Heclo(1972). 3- Para que una política pueda ser considerada como pública tiene que haber sido “generada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales”.

Una vez establecida esta definición de políticas públicas con sus debidas connotaciones, trataremos de abordar algunos de los instrumentos que utilizan las instituciones de gobierno que elaboran políticas públicas, que vienen a ser instrumentos de acción de las políticas públicas. Dichos instrumentos son: “Las normas jurídicas, los servicios, los recursos financieros y la persuasión”[9].
En primer lugar, las normas jurídicas, éstas, según señala Pallares, constituyen el único recurso propio y exclusivo del Estado. “Es a través de las normas jurídicas que los poderes públicos autorizan y establecen las actividades que constituyen las políticas, y también, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan”.
En segundo lugar, los servicios de personal, elaborar las políticas requiere de servicios de personal, infraestructura humana, organizativa y de material. Son las distintas personas con grado de especialización que son utilizadas en la Administración Pública, y son las encargadas de elaborar las políticas, la realización práctica, descansa sobre sus hombros. Como tercer instrumentos, aparece los recursos materiales, aquí se destacan principalmente los financieros. Para poder llevar a cabo las políticas públicas es necesario que la Administración tenga recursos, esta los obtiene en su mayoría del pago de impuestos que los ciudadanos hacen. Sin recursos financieros, la Administración no podría realizar la inmensa mayoría de políticas que realiza. Un cuarto elemento, es la persuasión, este representa un instrumento efectivo muy importante, señala Pallares, ya que “los ciudadanos consideran al gobierno como legítima expresión de la interpretación mayoritaria de los intereses generales de la sociedad”.

EL PROCESO DE ELABORACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS

Una vez definida las políticas públicas, procedemos a hablar un poco a cerca de la elaboración y análisis de las políticas públicas.

¿Cómo se elaboran las políticas? y ¿cómo deberían elaborarse?. Han existido dos modelos que han tratado de dar respuestas a estas interrogantes. Por un lado encontramos el modelo racional, de H. Simon(1947, 1960 y 1983). Este modelo plantea tres momentos, el primero, consiste en recoger información e investigar de forma sistemática con el objeto de identificar los problemas presentes o posibles. Como segundo momento, se refiere a definir todas las alternativas posibles par enfrentar cada problema. En tercer lugar, se trata de hacer un análisis omnicomprensivo de todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias.

Este modelo presenta las siguientes críticas: El hecho mismo que el autor reconoce que su modelo a nivel de aplicación práctica, raramente el proceso de decisión se produce de manera tan lógica, racional y claramente orientada. Otra crítica a este modelo es la idea de que todo proceso de elaboración parte de cero, que toda elaboración de una política pública parte de su raíz, lo cual es un error ya que en la actualidad vemos como no existe prácticamente una política que parta de cero, casi todas en su inmensa mayoría son políticas que han sido planteadas con anterioridad por autoridades que han antecedido a quien ahora las retoma. Con todo esto estaríamos planteando un poco la idea del incrementalismo, el otro modelo que ha sido planteado en la elaboración de las políticas pública.

El modelo incremental, planteado por Ch. Lindblom(1959, 1968, 1979). Este es un modelo que pretende resolver algunos problemas que presenta el modelo anterior como las limitaciones humanas,, el enorme coste del análisis bajo este modelo( el racional), la inexistencia de métodos de previsión y de evaluación satisfactoria, y el conflicto de intereses, frente a todo esto, el modelo incrementalista, parte del hecho que en la práctica, la elaboración de las políticas tiene como punto de partida la situación existente anteriormente, este plantea sólo pequeños cambios o modificaciones de manera incremental. Este modelo presenta críticas. Por un lado, Etzioni(1967) señala como objeción principal la falta absoluta de criterios que guíen el proceso en el. Es decir las direcciones básicas del proceso. Por otro lado aparece la idea de que el gradualismo del modelo incremental no parece permitir el planteamiento de innovaciones básicas. Y por otro lado el proceso de ajuste mutuo favorece a los actores mejor organizados y con más recursos de poder última, ha llevado a Lindblom a reconocer que la desigual distribución del poder no permite que el proceso de ajuste mutuo desempeñe la función que inicialmente pensaba.
En la actualidad, existe sin embargo acuerdo bastante general que acepta el modelo incremental como descripción genérica del proceso de elaboración de las políticas públicas.

EL CICLO Y EL ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS

El punto de partida para el análisis lo constituye la idea del esquema “cíclico”. Este enfoque o idea, intenta según afirma Pallares, “analizar los factores que inciden en el desarrollo de una política a través de los diferentes estadios de su “proceso vital”, es decir desde el inicio de su elaboración hasta su terminación o reciclaje”. De esta forma vemos como Lasswell(1956 y 1971) en su esquema de “ciclo vital”, ha sido el punto de referencia a esta idea. De nuevo la idea Eastoniana de Sistema político juega un papel muy importante a la hora de analizar el “ciclo”, ya que la misma sirve de complemento.
Así pues nos encontramos que a la hora de analizar un esquema cíclico no se debe plantear como algo estricto y rígido de cómo debe elaborarse una política, sino “como una sistematización que permita plantarse las cuestiones con posibilidades de anticipación y previsión. Una política se redefine continuamente en su proceso de aplicación y puede estar sujeta a cambios en función de su rendimiento, pero si no se han previsto mecanismos para su evaluación y cambio, este será más difícil y se hará con menor capacidad de orientación” [1]⁰.

Una vez explica la idea del ciclo y su vinculación con la idea del sistema político, nos toca abordar las distintas etapas por las cuales a traviesa una política pública. Hogwood y Gunn(1984), tomando como punto de partida del esquema de Lasswell, distinguen nueve fases en el proceso vital de las políticas públicas, las cuales Pallares sintetiza como los tres grandes momentos del proceso. “La formulación de las políticas, la implementación o su proceso de aplicación práctica y la evaluación de su rendimiento.”

EL PROCESO DEE FORMULACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS

La formulación está compuesta a su vez de cinco etapas o pasos: A) Establecimiento de la agenda política. B) La definición de los problemas. C) La previsión. D) Establecimiento de objetivos. E) La selección de la opción.

1. El establecimiento de la Agenda política:

No todas las demandas que produce la sociedad logran penetrar en el régimen político, ni mucho menos pasan a ser políticas públicas. Sólo aquellas que por algunas circunstancias, motivos, momentos, razones, logran ser problemáticas ahora o potencialmente, y se plantea la necesidad de actuar sobre ellas, de realizar, crear una política frente a ellas. Para esto se requierie recepcionar las demandas, captar información, sea esto por medio de mecanismos institucionales o informales. En este proceso se utilizan diversos procedimientos técnicos, así como diversas fuentes.
Aquí cabe preguntarnos, ¿por qué cierto tipos de demandas son los que logran penetrar al régimen político y se convierten en políticas públicas, por qué unas entran a la agenda y otras no?. La respuesta no es sencilla y no está todavía clara, pero en su mayoría los expertos en la materia han coincidido en que se debe a la idea de distribución del poder en la sociedad, así como existen estudios empíricos que tratan de agregar otro elementos como las cosas de crisis o amenazas, cuestiones que tengan componentes emotivos, de interés humano, si afectan aun amplio número de personas, si tienen que ver con el poder y la legitimidad en la sociedad. En fin, “las agendas políticas son más el resultado de la movilización de demandas y presiones que d un proceso racional de evaluación de necesidades, valores y objetivos” [1]¹.

1. LA DEFINICION DE LOS PROBLEMAS:

Una vez establecida la agenda política, debemos de definir los problemas, no basta el hecho de haberlos identificado sino que es necesario tener mayor conocimiento de ellos.
Tenemos que saber cuáles son sus componentes, así como sus probables causas y consecuencias que se derivan de ellos.
Esta etapa es muy importante en el proceso de las política públicas, ya que mucho de los fracasos de las mismas es que no fueron desde su inicio bien definidas.

1. LA PREVISION:

La idea de que toda política pública tiene una vocación de futuro, de que se hace para dar respuesta a una cuestión actual para que se mejore en el futuro, o simplemente algo que todavía no se presenta y se prevé que en futuro podrá presentarse. Es toda esta idea de lo actual, presente o ahora y lo potencialmente. Las dificultades y los altos grados de incertidumbre de las técnicas de previsión representan uno de los argumentos en defensa del modelo incrementalista.

1. ESTABLECIMIENTO DE OBJETIVOS:

Determinar los objetivos par la elaboración de políticas actuales o de futuro representan una de las orientaciones básicas para la configuración de la política. Se trata de establecer características genéricas del futuro deseado en un ámbito determinado. Por supuesto que conseguir estos objetivos deseados va a estar en dependencia de muchos factores que a lo largo del desarrollo de la política puesta en marcha se van a dar. Ej, el clima político interno y externo, el aspecto económico, el entorno internacional, entre otros.

1. SELECCIÓN DE LA OPCION:

Esta es la última fase del proceso de elaboración de las políticas públicas, la cual se inicia una vez que se tenga definido los objetivos. Se trata pues de seleccionar la opción concreta. De esta forma, como señala Pallares, “una opción es seleccionada mediante los procedimientos de decisión y, a través de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicación práctica: la implementación”.

2- LA IMPLEMENTACION:

El concepto de la implementación es introducido por Wildavsky y Pressman(1973). La mayoría de los autores en materia de implementación coinciden que no existe una separación radical entre la formulación y esta. Es difícil determinar donde acaba la formulación y empieza la implementación, esto se debe por un lado al hecho mismo como señala Pallares, de “la dificultad de definir qué es una política”. Barret y Fudge (1981) consideran la implementación “como un continum de elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción”. El régimen político es el encargado el responsable de la implementacción de las políticas públicas.

3- LA EVALUACION Y LA CONTINUIDAD O CAMBIO:

La evaluación de las políticas públicas debe hacerse con “referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. Consiste la evaluación, en el proceso necesario para medir el grado en el que están alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la política más en la línea de espera”, Pallares. Es decir, la política que se ha puesto en marcha está resultando o no, sirve o no, qué es lo bueno de ella y dónde tenemos que cambiarla. ¿Es la misma coherente con los fines planteados o se tiene que modificar?. ¿Es eficaz o no? .

Como hemos podido ver las políticas públicas representan un tema que aparece como de mucha importancia en el estudio de las Ciencia Política, por qué se afirma esto?. El mismo, las políticas públicas envuelven en ella una serie de conceptos tan básicos del sistema político, se trata por un lado de estudiar la democracia, bajo la idea de participación ciudadana en el proceso de elaboración, y de intervención en cualquier fase. Funcionan o no las Instituciones?, está la gobernabilidad en peligro o no?. Una buena política pública ayuda a que esta idea de gobernabilidad se mantenga, es decir que no sufra crisis o se vea afectada. Todo lo anterior implica que nos tengamos que meter en un contexto tanto interno como externo, que veamos lo endógeno como lo exógeno. Que se analice por otro lado la idea de cultura política, es decir, en este caso, por qué unas sociedades exigen más que otras, por qué participan más que otras?. En general está es básicamente la idea de políticas públicas y su importancia a la hora de estudiarlas y analizarlas, como se ha señalado, sirven para evaluar el sistema político, es decir que si las mismas andan bien pues el sistema por ende lo estará, por el contrario si estas no funcionan de forma adecuada, el sistema presentará ciertas interferencias que podrá, dependiendo del grado, crisis o movimientos fuertes, lo importante en esto, es que si las autoridades logran detectar lo anterior, se entiende en buena lógica, que buscarán como corregirlo.
Salamanca 11 de febrero de 2000.

Manuel Luis Rodríguez U.

4 Op.cit. Pág. 56[]

5 Alcántara, Manuel. Op cit. Pág. 106[]

6 Chandler y Plano,1988:107, En la obra de Alcántara Manuel. Op cit.[]

7 Pallares, Francesc. (1988). “ Las políticas públicas: El sistema político en acción”. Revista de Estudios Políticos. No. 62. Pág. 141 []

8 Definición de Peters(1982), recogida por Pallares, Frances. Op.cit. Pág.142.

La desmistificación del Estado liberal de mercado, vino tanto desde la creciente incapacidad del propio aparato estatal para responder a las cada vez mas complejas y diversas demandas ciudadanas, como del propio sistema económico con el que aquel se articula (en una formación socio-política histórica características), cuya crisis puso al descubierto que si ayer el Estado era presentado como el problema del subdesarrollo o del bajo crecimiento, hoy se constata que es el mercado el orígen del atraso y de las desigualdades sociales y económicas.

La crisis económica y financiera global en la que está sumida el sistema-planeta completo desde 2008 en adelante, ha puesto en entredicho el paradigma del Estado subsidiario neoliberal, como lo analizamos en nuestro artículo “El Estado de después de la crisis: vida, pasión y muerte de un paradigma”.

La noción ideológica de un Estado prescindente, subsidiario y ausente de la actividad productiva, ha hecho posible que el mercado se convierta en el eje central del proceso económico, en el criterio central de distribución de los beneficios e ingresos y en la lógica que aseguraría la igualdad, la justicia y la libertad para todos los ciudadanos.  En el dilema Estado-mercado, el péndulo de la historia en los recientes tres decenios, llevó a la cuasi desaparición de servicios y empresas públicas a manos de gobiernos liberales y de políticas privatizadoras cuyo efecto principal -aunque no el único- ha sido ahondar las brechas sociales, culturales, de género y territoriales.

Pero también ha entrado en crisis el concepto de servicio público y de función pública asociado a criterios de rentabilidad, de eficiencia cuantitativa y de racionalización de los recursos puestos a disposición de funcionarios y usuarios.

La problemática del Estado regresa entonces a la Ciencia Política contemporánea como una interpelación acerca de la eficacia y de los efectos sociales, políticos e institucionales de un tipo histórico de Estado.

Avanzamos entonces en estos primeros decenios del siglo xxi hacia una matriz socio-política y estatal en que se replantean totalmente los pilares conceptuales e ideológicos del Estado y del orden político. Aquel Estado subsidiario del siglo xx, entregado casi ciego y a manos atadas a la voracidad depredadora, y a la lógica conquistadora y excluyente de las fuerzas del mercado, no solo no puede seguir gobernando eficazmente las democracias instaladas bajo su alero ideológico, sino que la ciudadanía, no acepta y se resiste cada vez más a legitimar un orden político-institucional opaco, cerrado, vertical, piramidal,  burocrático y centralizado.

Ha llegado la hora de los funerales del viejo Estado y ha sonado el tiempo en que por distintos caminos, por distintos senderos nacionales y regionales, las sociedades se darán el tiempo y la razón para construir un nuevo Estado.

OTRO ESTADO: NUEVOS PATRONES CONCEPTUALES DE REFERENCIA

Es posible otro Estado, en el que los ciudadanos ejerzan la plenitud de sus derechos y de sus deberes, en un contexto en que las identidades, los territorios y los grupos sociales tienen accesos y oportunidades para expresarse y para ver traducidas sus aspiraciones en políticas.

La gran transición que atravesarán los sistemas políticos en los siguientes decenios del siglo xxi será desde un Estado que fué convertido en “gerencia política del mercado”, a un Estado transformado en órgano de poder y participación de la ciudadanía. Se trata en general de pasar desde un Estado democrático predominantemente representativo a un Estado predominantemente participativo, a una república de los ciudadanos.

En busca de un nuevo concepto de servicio público

Asistimos a una crisis del concepto tradicional de gestión pública y de servicio público derivado de este tipo de Estado.

En el concepto de servicio público anterior, por ejemplo, la función de recursos humanos estaba destinada a convertirse en el motor de la competitividad de la organización, consciente de la importancia de captar, retener y desarrollar a los mejores trabajadores, técnicos y directivos.

En este contexto, el administrador, transformado en el gerente de recursos humanos debía tener poder de decisión en cuestiones de tipo estratégico directamente relacionadas con la función, pasando a ser uno de los directivos más importantes de la organización.   Entonces, denominaciones como administración de recursos humanos, dirección de desarrollo de recursos humanos, organización y gestión de recursos humanos, tendían a ofrecer una visión contemporánea de la función de recursos humanos en los servicios públicos, como herramienta para la competitividad del servicio.

Pero, en una sociedad en que el Estado ha de cumplir un rol central y estratégico en la promoción del desarrollo de la nación y en la orientación de los esfuerzos colectivos, ¿con quién tiene en realidad que competir el servicio público? ¿porqué tiene que competir un servicio público, si la función esencial del servicio público es servir al público y no buscar pretender obtener utilidades o ganancias financieras con su actividad?

Es necesario reconocer que cuando se habla de gestión pública se está hablando a la vez de tres tipos de discusiones distintas. Primero una acerca de la gestión pública como un fenómeno empírico, es decir, más allá de cómo se defina, la gestión pública existe y está en nuestros gobiernos.

Segundo, la gestión pública es un área de debate profesional, en tanto opera mediante personas que toman  decisiones, que actúan el contexto de un sistema organizacional y de rutinas preestablecidas y que buscan orientaciones entre sus pares acerca de la forma en que se gestionan las organizaciones públicas. Finalmente, debe señalarse que la gestión pública, se ha transformado en un área de debate académico, de manera que, a pesar de no tener la claridad conceptual de la teoría de la burocracia, por ejemplo, es un espacio de cuestionamientos y de desarrollo de investigaciones en distintos centros académicos.

Los nuevos patrones de referencia del futuro Estado, nos hablan de un servicio público volcado a su función servicial, dotado de poderosos recursos materiales, tecnológicos y de un capital humano altamente competente y profesional que brinda servicios, productos y bienes de alta calidad y excelencia, pero que no pierde su condición de organo de la administración al servicio de los ciudadanos y de sus necesidades y demandas.

Para ello postulamos una reflexión orientada a conceptualizar un nuevo paradigma de Estado, en función de un conjunto de conceptos.

La calidad social

Condición de excelencia del servicio público y de sus prestaciones, en términos de que por encima de la rentabilidad económica y prespuestaria, se impone la solución de los problemas, la satisfacción del ciudadano y la resolutividad del servicio.

La eficiencia satisfactoria

La eficiencia del servicio público no es solamente hacer lo máximo posible con el mínimo de recursos, sino que se hace necesario pasar a un concepto en que la eficiencia del servicio y de la función pública esté directamente asociada con el grado de satisfacción-insatisfacción del ciudadano-usuario.

La utilización y la gestión eficiente de los recursos materiales, tecnológicos, presupuestarios y humanos del servicio no está ligada solamente a la satisfacción de criterios de racionalización y optimización cuantitativa de los bienes y servicios brindados a la comunidad, sino que incorpora parámetros cualitativos provenientes de la medición constante de la satisfacción del ciudadano-usuario con los productos del servicio.

El punto de partida y el punto final del servicio público y del Estado como administración, es el ciudadano y la respuesta satisfactoria que ambos brindan a sus necesidades y demandas.

La contraloría ciudadana Un nuevo Estado supone una nueva forma de ciudadanía.

Se trata de pasar desde una ciudadanía pasiva a una ciudadanía que se involucra y que controla al Estado y la administración, a lo largo de todo el proceso administrativo.  Ciudadanos que se informan, que disponen de información suficiente y transparente y que controlan organizada y socialmente todos los aspectos del ejercicio de la función pública.

La participación decisoria.
Un nuevo Estado supone romper con la lógica clientelistica del Estado que informa a los ciudadanos pero que no los deja participar en los procesos de toma de decisiones, o que circunscribe la consulta  a ambitos territoriales y sociales restringidos.

Se trata de romper con la noción de participación que es en realidad información pública a los ciudadanos, a fin de pasar a una participación entendida ahora como involucramiento organizado y responsable de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones de las políticas públicas, en su gestión y en su evaluación.

La participación decisoria implica la intervención y el involucramiento de los ciudadanos organizados  en los procesos de toma de decisiones, lo que modifica en profundidad el concepto y el ejercicio de la función pública, al introducir en todos los procesos de gestión pública un ingrediente ciudadano cada vez más insoslayable.

El servicio situacional y multifuncional.
Un Estado moderno creemos que supone que el servicio público puede orientarse hacia una modalidad de funcionamiento y de ejercicio de la función pública, orientada al ciudadano-beneficiario de un modo situacional.

Este concepto desdibuja la noción del servicio público como una organización implantada físicamente en un solo lugar, dando paso a servicios que se descentralizan y desconcentran territorialmente, de manera que resulte funcionar ubicado espacial y temporalmente allí donde los problemas se manifiestan y donde las necesidades sociales lo requieren.

El servicio situacional y multifuncional opera conforme a lógicas administrativas desconcentradas, de manera que el servicio público sea realizado por equipos de trabajo profesionales provenientes de distintos servicios cuya interdependencia hace posible una resolución más eficiente y rápida de los problemas y demandas ciudadanas.

La accesibilidad resolutiva

En un contexto sociocultural caracterizado por la creciente incorporación de las TICs a los procesos sociales y políticos y por una socialización cada vez mas masiva de los lenguajes computacionales e informacionales, creemos que la electronización de servicios, funciones, productos y bienes provenientes del Estado y los servicios, puede contribuir a facilitar una accesibilidad resolutiva de los ciudadanos.

En definitiva, se parte del concepto que la accesibilidad de las personas a los sistemas informacionales y a los servicios públicos (directa o presencial, virtual o electrónica o de gobierno electrónico y en línea), es un medio para obtener la resolución de sus necesidades, demandas y problemas.

Entendemos accesibilidad resolutiva como el concepto de servicio público directo e interactivo en que el ciudadano encuentra una respuesta eficaz y una resolución objetiva de  sus demandas y necesidades.  

Manuel Luis Rodríguez U.

FUENTES DE INFORMACION PARA PROFUNDIZAR

LOS ESCENARIOS DE LA GESTION PUBLICA EN EL SIGLO XXI – http://www.eapc.es/publicacions/innovacion/innov01sum.htm

Se describen los lineamientos estratégicos del proyecto, los objetivos y algunos aspectos de su implementación a la luz de sus resultados, para concluir con un análisis prospectivo de las principales tendencias futuras de cambio en la esfera de la gestión pública.

Como consecuencia de un conjunto de transformaciones socio-culturales, económicas y políticas en el mundo,  asistimos -en los inicios del siglo xxi y de su segundo decenio- a un cambio fundamental de paradigma en materia de gestión pública y de administración del Estado: globalización de los flujos e intercambios, masificación de las TICS y de la información, extensión de una cultura moderna y post-moderna, surgimiento de nuevas formas de ciudadanía, relativización de las soberanías nacionales y de las fronteras estatales, deterioro de la legitimidad del Estado y los sistemas políticos, mayor conciencia crítica de los ciudadanos respecto de sus derechos y posibilidades.

Los cambios socio-culturales que ha experimentado la sociedad contemporánea, apuntan a un cuestionamiento de la eficacia del Estado y de la función pública frente a una ciudadanía cada vez más diversa, más crítica y más exigente.

El conjunto de la relación Estado-ciudadanía está cambiando.  Cambia la sociedad, cambia la cultura, cambia el Estado y necesariamente debe cambiar la función pública.

Por lo tanto, los grandes supuestos y premisas de la modernización del Estado emprendida en Chile desde principios de la década de los años 90 y que resulta una reinterpretación y adaptación del modelo británico de modernización de la gestión estatal, proveniente del paradigma y la experiencia tatcheriana en la década de los 80, merece hoy ser reconsiderada y reevaluada.

Aquí adoptamos dos enfoques metodológicos complementarios e interdependientes: el punto de vista teórico y conceptual proveniente de la Ciencia Política -que aporta una lectura interpretativa de las instituciones y de los procesos políticos y de gestión desde la perspectiva de su impacto e interrelación con el resto de la sociedad- y el punto de vista de la disciplina Prospectiva que contribuye situando los fenómenos y procesos dentro de un lógica de la larga línea del tiempo y propone examinar las tendencias actuales en función de escenarios y proyecciones de futuro.

Punta Arenas, Magallanes, noviembre de 2009.

I.  LINEAMIENTOS ESTRATEGICOS DE LA REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN CHILE

Algunos proyectos anteriores de modernización: notas para una “arqueología” de la modernización del Estado en Chile

La modernización del Estado en Chile, debemos situarla en un contexto macro social mayor: el de la transición de la sociedad chilena hacia la modernidad, tendencia profunda que se esta manifestando desde mediados del siglo xx y que debiera desarrollarse a lo largo del siglo xxi.   Chile se encuentra en un prolongado tránsito desde una sociedad y una cultura de rasgos tradicionales, hacia una cultura de rasgos modernos y este cambio estructural profundo impacta sobre el conjunto de las instituciones, la economía, los patrones culturales de referencia y la sociedad.

Al mismo tiempo, los procesos de modernización y reforma del Estado, tienen larga data en la historia política e institucional chilena.

Parece ser que a lo menos durante el siglo xx, la institucionalidad y la clase política chilena han percibido (cada una en momentos coincidentes o distintos) de la necesidad de adaptar el aparato estatal a los cambios provenientes de la sociedad, la economía o la cultura.

Dada la naturaleza específica del sistema político y de la historia del Estado en Chile, resulta evidente que se imponen a lo menos tres tendencias fundamentales.

Por un lado, la orientación legalista de la cultura política y administrativa nacional, determinan que se entiende el cambio constitucional como el punto de partida del cambio organizacional (salvo el proyecto de modernización hoy en curso, cada nueva Constitución Política ha significado un cambio en la estructura institucional de la administración).

Por otro lado, la tendencia a asociar estrechamente el cambio modernizador a la agenda política y la agenda gubernamental, de donde resultan diversos efectos distorsionadores de todo el proceso de modernización, como veremos más adelante.

No queremos decir con esto que sea criticable la naturaleza política de la modernización del Estado: desde que se trata de una transformación de largo aliento del aparato estatal y del sistema de administración pública, tiene siempre una dimensión política (contenidos, valores, objetivos, orientaciones, actores implicados, estrategias) que no debe ser descuidada.

(La “despolitización” de la modernización del Estado puede ser tan nefasta como la reforma de la administración del Estado alemán emprendida por el régimen de Hitler en nombre de la lucha “contra los partidos políticos”, con los resultados ya conocidos.)

Y en tercer lugar, interviene en este proceso, el carácter presidencialista, vertical y centralizado del conjunto del aparato estatal chileno. La reforma y la modernización del Estado (como proyecto y como proceso de implementación) pasa necesariamente por el tamiz de esa estructura organizacional.

No es solo una cuestión de régimen político: es sobre todo, una estructura institucional piramidal, que proviene de una determinada estructura mental y cultural, de una cultura política y administrativa específicamente chilena y latinoamericana.

Podríamos afirmar que el proceso general de reforma y modernización del Estado en Chile, a lo menos en la segunda mitad del siglo xx, pasa por tres o cuatro “momentos institucionales”.

La modernización de los años 40 y el Estado de Bienestar
Nada más que a título descriptivo, cabe consignar que estos procesos tienen sus antecedentes más significativos en la reforma  institucional y administrativa iniciada por los gobiernos radicales a fines de los años 30 y durante los años cuarenta (1938, Pedro Aguirre Cerda en adelante), con la creación de la CORFO y un conjunto de entidades estatales (CAP, ENAP, LAN, ECA, entre otras), enmarcadas en el modelo de desarrollo de industrialización y sustitución de importaciones y dentro de un concepto de  Estado de Bienestar.

El cambio de la Constitución Política de 1833 a la de 1925 (a partir del primer gobierno de Arturo Alessandri), produce entonces, una necesidad de modernizar el Estado y la administración.

De este modo, cada modelo de modernización obedece tanto a un tipo o paradigma  de Estado, a una determinada matriz socio-política y a un determinado modelo de desarrollo nacional.

La modernización desarrollista de los años sesenta

El siguiente “momento institucional” a destacar es la reforma administrativa impulsada por el Gobierno de Frei Montalva (1964-1970), bajo un paradigma de modernización proveniente de la Alianza para el Progreso, que significó la creación de ODEPLAN (Oficina de Planificación Nacional, dependiente de la Presidencia de la República), del CONSUSENA (Consejo Superior de Seguridad Nacional) y del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, entre otros órganos gubernamentales, aún cuando en este período se mantuvo la división territorial en provincias generada por la Constitución de 1925.

A su vez, el cambio de la Constitución de 1925 por la nueva Constitución de 1980, viene acompañado de una nueva concepción del sistema administrativo del país.

La modernización neoliberal de los años setenta y ochenta

Un tercer momento lo constituyó entonces, la reforma administrativa impulsada durante el gobierno militar bajo la égida de la CONARA (Comisión de Reforma Administrativa) desde 1975, la que introdujo la estructura territorial de regiones, creó los Ministerios Secretaría General de la Presidencia y Secretaría General de Gobierno, y dio paso a un proceso de regionalización bajo un lógica centralizada, siguiendo el modelo de regionalización administrativa francesa implantado por De Gaulle a principios de los años sesenta.

La modernización liberal de los años noventa

A su vez, en esta trayectoria histórica, situamos el proyecto de reforma de 1993.

En efecto, dentro de un marco de estabilidad institucional y de transición ordenada desde el régimen militar dictatorial a un régimen democrático (1989-1990 en adelante), el proyecto inicial de reforma y modernización del Estado, concebido durante la Presidencia de Patricio Aylwin y puesto en marcha en 1993-1994 durante la administración Frei Ruiz Tagle, se corresponde con un determinado concepto del sistema político y del sistema público, con un determinado desempeño del sistema político institucional, con una evaluación crítica del rol cumplido por ciertos enclaves autoritarios y la necesidad de su desmontaje, y por requerimientos asociados a la definición de una nueva agenda pública.

La primera reforma y modernización del Estado de este actual período democrático, se nos presenta entonces como una tentativa global de reformas parciales y graduales del aparato público con la mirada puesta en la necesidad de redefinir nuevas prioridades en la agenda pero siempre teniendo como trasfondo conceptual, la necesidad de completar la democratización del sistema político.

En cierto modo, el proyecto inicial de modernización del Estado obedecía a una voluntad de dar por concluida la transición impulsando modificaciones estructurales de fondo en el sistema institucional.

II.  OBJETIVOS Y PREMISAS DEL ACTUAL PROYECTO MODERNIZADOR

En nuestro país, el ex Presidente de la República, Eduardo Frei Ruiz-Tagle  expresó que el objetivo fundamental del proceso modernizador de la Gestión Pública, impulsado durante su Gobierno, sería la renovación y recuperación de las instituciones públicas, para así prestar servicios a la ciudadanía bajo estándares establecidos de calidad, en forma oportuna y con especial cuidado en lo que dice relación al trato hacia los usuarios.

Desde hace ya una década, existen en Chile -a lo menos- tres consensos generales en torno a la modernización del Estado:

a) la modernización es un proceso que está en marcha;

b) la modernización es una política pública instalada;

c) se requiere construir un consenso político y social amplio para una segunda generación de reformas en éste ámbito.

Entendemos que el Estado trata de procurar el funcionamiento regular y eficiente de los servicios, junto con respetar los principios de transparencia, equidad y disciplina fiscal, considerando de manera prioritaria la satisfacción de los usuarios, la realización personal y profesional de los funcionarios, la asignación eficiente de los recursos y la capacidad de respuesta ante las nuevas demandas de la sociedad.

De este modo, el proceso de Modernización impulsado por el Estado a través del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública (ahora radicado en el Proyecto de Reforma y Modernización del Estado o PRYME) habría buscado impulsar organizaciones actualizadas e insertas dentro del nuevo contexto nacional e internacional en el que se encuentra el país.

Cabe destacar aquí que el proceso de Modernización de la Gestión Pública que se inició en 1994 durante el Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle estuvo marcado por una visión gerencialista de la gestión pública, con énfasis en la eficiencia, en un estilo de gestión orientado a resultados, a criterios de evaluación de desempeño y en la aplicación de modernos principios de gestión de origen empresarial.

¿Reforma o modernización del Estado?

Se define a la Reforma del Estado como a la ejecución de profundos cambios que abarcan diversas dimensiones, las que se relacionan con las instituciones públicas, el sistema político, las organizaciones gubernamentales que ejecutan las políticas públicas y las relaciones del Estado con el mercado y la sociedad civil.

En el proceso denominado de reforma del Estado se produce una “redefinición de sus relaciones con la sociedad (del Estado), es un proceso eminentemente político, a través del cual se están configurando las relaciones de poder en las sociedades”.

Chile experimentó este proceso en la década de los setenta, durante el gobierno militar a través de la CONARA. Los cambios radicales para la época versaron sobre el cuestionamiento y replanteamiento del papel del Estado en varios aspectos, tales como, lo productivo, lo financiero, lo económico y lo social, lo que se traduciría en los procesos de privatización de empresas y servicios públicos, de  municipalización de los servicios primarios de salud y la educación pública, y de apertura de los mercados financieros y a la inversión extranjera, por citar algunos ejemplos.

Por otra parte, la Modernización del Estado –concepto aplicable a la Gestión Pública- dice relación con el proceso de adopción de medidas que procurarían alcanzar los valores de la modernidad.

La “modernidad es, fundamentalmente, progreso humano, a escala humana, con resultados positivos para todos los seres humanos”. Entonces, la modernización sería un instrumento por medio del cual se conduce al estado de la modernidad, en donde “todo es moderno o donde lo moderno se constituye como el componente central de la realidad social”.

La modernización de la gestión pública, como paradigma proveniente de algunas naciones desarrolladas, se la entendió en Chile también como la incorporación de nuevos enfoques de índole empresarial y gerencial a los servicios públicos, tales como la reingeniería de sistemas, el benchmarking, el outsourcing, y cuya finalidad –a lo menos en su definición teórica- fue superar la “administración burocrática” que caracterizaba a los Estados de los países menos desarrollados.

En Chile, el proceso de Modernización de la Gestión Pública ha tenido por finalidad “elevar las competencias y la capacidad de movilizar los recursos públicos de manera más eficiente, comprometiendo en su gestión y en sus resultados al conjunto de los actores que intervienen en la generación de los respectivos servicios, orientados a satisfacer los requerimientos de la sociedad” ([1]).

Este proceso modernizador fue adoptado del enfoque del Nuevo Gerencialismo o New Public Management, el cual se basó en la transición desde un paradigma burocrático de la Administración Pública hacia un nuevo paradigma gerencial, que consideraba las transformaciones en el medio e incorporaba elementos probados con éxito en el mercado.

De este modo, el modelo gerencial se convirtió en un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado (tendiendo a reducir su tamaño), así como para incrementar la gobernabilidad democrática del sistema político.

Se trata de un paradigma estatal y administrativo basado en la experiencia y la orientación ideológica de los gobiernos de  R. Reagan en Estados Unidos y de M. Tatcher en Gran Bretaña en los años ochenta.

De acuerdo a las recomendaciones explicitadas en el Consenso de Washington, los

países latinoamericanos implementaron procesos de reforma y modernización del Estado con énfasis en la dimensión económica y en la racionalización del aparato administrativo: “Se recomiendan dos conjuntos de medidas, tendientes unas a promover la estabilidad a través de políticas orientadas por los mecanismos del mercado; y otras a reducir el tamaño del Estado y su grado de intervención en la economía.”, rezaba el documento liminar de una importante conferencia interministerial latinoamericana sobre el tema.  ([2])

A la luz de la experiencia de a lo menos 30 años de aplicación de este esquema modernizador, resulta evidente que la modernización del Estado no es sólo una cuestión relacionada con su tamaño, quizás es lo menos importante del proceso.

Por el contrario, el Estado debe asumir la regulación de los mercados, el

funcionamiento eficaz de regímenes políticos cada vez más democráticos, la provisión de bienes públicos y la revisión del aparato público en sus características y funciones esenciales, desde una nueva perspectiva. Se esta produciendo un cambio en la forma en que se concibe la reforma y modernización del Estado.

De un enfoque modernizador  que se limitaba a la dimensión económica y a la eficiencia del aparato estatal, se está pasando a otro que, sin descuidar los anteriores, incorpora nuevas preocupaciones. Entre ellas destacan el progreso de la democracia, el aumento de la capacidad de gobernar, la construcción de Estados de derecho pleno y el mejoramiento de la dimensión social del Estado que lo oriente hacia una mayor equidad.

Los proyectos modernizadores del Estado en algunas naciones desarrolladas, han seguido sin embargo direcciones diferentes.

En Gran Bretaña, por ejemplo, la modernización actualmente en curso, impulsada por el gobierno de T. Blair desde 1997, está radicada institucionalmente como una Comisión Interministerial e Intersectorial en el Gabinete del Primer Ministro, y se orienta por los principios de la “marketización” de los servicios públicos, del servicio público situacional (on your side), mejor salud y previsión, bienestar activo, rol comunitario en la labor policial y judicial, empoderamiento de las comunidades locales y gobierno estratégico. ([3]).

A su vez, la modernización francesa del servicio público, iniciada por el gobierno de F. Mitterand en 1988, está radicada en una Dirección General de la Modernización del Estado (DGME), dependiente del Ministerio de Finanzas y Reforma del Estado, y apunta actualmente en tres direcciones estratégicas: la calidad y la simplificación de los servicios, la modernización de la gestión pública y el desarrollo de la administración pública electrónica. ([4])

En el caso del proyecto de modernización en Chile, para que las grandes metas se cumplieran, se puso el énfasis en la transformación de la cultura organizacional que caracterizaba a la Administración Pública chilena.

Los aspectos principales de la Modernización de la Gestión Pública en Chile fueron definidos en torno cinco elementos:

1) Orientación del servicio hacia el usuario.

2) Enfasis en el funcionario público.

3) Gestión orientada a los resultados.

4) Uso eficaz y eficiente de los recursos.

5) Fortalecimiento de la ética pública.

Como se ha señalado anteriormente, el modelo inspirador de las iniciativas elaboradas acerca de la Modernización de la Gestión Pública en nuestro país se encuentra en la Modernización aplicada en el Reino Unido durante el gobierno de Margaret Thatcher (1979 –1990).

De hecho, las directrices del proceso modernizador en Chile provienen de esa experiencia: liderazgo gerencial, formación de élite gerencial, planificación estratégica, indicadores y control de gestión, convenios de desempeño, descentralización, atención al usuario como cliente, presupuesto como instrumento fundamental, sistemas de auditoría y la    implementación de importantes técnicas empresariales al sector público.

La influencia del país europeo se aprecia visiblemente en Chile, puesto que el modelo utilizado para modificar el accionar de la gestión pública adoptó un carácter gerencial con gran énfasis en la eficiencia, tanto en la metodología como en los instrumentos aplicados.

Cabe subrayar aquí que el modelo organizacional e institucional seguido por Chile para inducir la reforma a la administración del Estado, siguió el “modelo británico” hasta en el tipo de aparato institucional creado para dirigir y monitorear el proceso: un Comité Interministerial, es decir, una instancia gubernamental provisoria, con un mínimo de regulaciones legales y constitucionales y, por lo tanto, más sometida a las presiones y modificaciones provenientes del énfasis de la agenda política del gobierno, que de las necesidades del cambio organizacional en curso.

En la actualidad, la agenda de modernización del Estado en Chile se encuentra radicada institucionalmente en el Ministerio del Interior.

En cambio, por ejemplo, la modernización del Estado en España, iniciada por el gobierno en 1982, implicó la creación de un Ministerio para las Administraciones Públicas (MAP), encargado de administrar la totalidad del proceso de cambio, tanto desde la perspectiva de la administración central, como de las administraciones autonómicas y locales.

El cambio organizacional emprendido por España respondió -a la vez- a un paradigma modernizador (orientado a responder a los cambios experimentados por la sociedad española y su entorno europeo) y a una perspectiva  territorial (de acuerdo a la división del país en regiones dotadas de autonomía). ([5])

Los procesos que comienzan a implementarse en Chile a partir de 1994 buscan introducir nuevas lógicas en la forma de actuación de las instituciones gubernamentales, se enfatiza un carácter más gerencial que procedimental, incorporando criterios de eficiencia, eficacia y calidad, se pone atención al usuario como foco central de las preocupaciones de la gestión y se intenta transparentar los actos públicos.

En este contexto, el Ministerio de Hacienda, por medio de la Dirección de Presupuestos, promovió su primera iniciativa en materia de Modernización de la Gestión Pública en 1994: el Plan Piloto de Modernización de la Gestión Pública.

El proyecto estratégico de 1997 al 2000 de Modernización de la Gestión Pública apuntaba  a los siguientes objetivos:

a) Transformar a los servidores públicos en virtud de un compromiso de un Estado al servicio de la gente.

(b) Mejorar la accesibilidad y calidad de las atenciones que deben prestar los servicios a la ciudadanía.

(c) Garantizar la transparencia y probidad en el desempeño de las funciones públicas.

(d) Establecer una institucionalidad del Estado que permita mejorar la eficiencia, flexibilidad y coordinación de las actividades del sector público.

(e) Incorporar una cultura de evaluación.

(f) Colocar en la agenda pública y al interior de los servicios públicos, el sentido del proyecto de modernización y generar el compromiso y la participación de todos los sectores involucrados.

De este modo, se sentaron las bases de un Sistema Integral de Gestión con el objeto de incorporar instrumentos que “asegurasen la debida planificación, ejecución, seguimiento, evaluación y cumplimiento de metas y objetivos institucionales, además de la periódica rendición de cuentas” ([6]).

El Sistema Integral de Gestión contaría con Metas Ministeriales, Compromisos de Modernización, Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG), Sistemas de Evaluación de Metas y Compromisos, y Balances Integrales de Gestión.

En la actualidad  (2009), los ejes de la Agenda Modernizadora del Estado giran en torno a las siguientes siete grandes orientaciones:

Recursos humanos y gerencia pública.

Servicios de excelencia.

Descentralización.

Perfeccionamiento institucional.

Transparencia y probidad.

Participación ciudadana.

Reformas políticas. ([7])

Se trata de una agenda que recoge dos grandes preocupaciones interdependientes: por un lado, la necesidad de profundizar y extender el impulso modernizador para que llegue hasta los destinatarios finales (los usuarios de los servicios), y por otro lado, intentar hacer coherente los cambios en la estructura administrativa con las reformas al sistema político e institucional, apuntando en definitiva hacia un Estado más eficiente y más democrático.

III.  DESAFÍOS Y PERSPECTIVAS: LA GESTIÓN PÚBLICA DEL FUTURO

El balance posible de los avances, logros, insuficiencias y tareas pendientes de este vasto proceso de cambio institucional puede hacerse desde varios enfoques o perspectivas:

a)  con frecuencia los analistas de sistemas y los politólogos tendemos a preguntarnos por los resultados de los cambios institucionales: 1º  a la luz de las metas y objetivos inicialmente planteados, lo que nos permite diseñar una línea imaginaria desde el “punto de partida” (1994) y el punto de llegada (en el presente); 2º  a la luz de la evolución del comportamiento organizacional experimentado en el período en estudio; 3º  a la luz de  los cambios experimentados en el entorno y su impacto sobre las instituciones.

b)  también puede ser pertinente interrogarnos desde dos perspectivas humanas y socio-culturales complementarias: 1º  cómo perciben los ciudadanos o usuarios los cambios experimentados; y 2º  cómo perciben los funcionarios públicos dichas transformaciones, entendiendo siempre que estos cambios operan sobre rutinas y culturas organizacionales de larga data y que funcionan como inercias y resistencias al cambio.

Es probable que ciertos dilemas planteados en el prolongado debate público en torno al rol del Estado, no hayan resuelto los problemas centrales de la eficiencia del sistema de servicios públicos en Chile.

Las polaridades políticas y conceptuales entre “Estado vs. mercado”, o entre “nacionalización vs. privatización”, o entre “regulación vs. des-regulación”, o entre “eficiencia/ineficiencia pública vs. eficiencia/ineficiencia privada”, no se resuelven solamente a través de parámetros ideológico-doctrinarios (que son válidos y legítimos en una sociedad y un sistema político democrático), sino también a la luz de los resultados e impactos de las políticas públicas implementadas según cada una de esas lógicas, vistas desde sus propios objetivos iniciales (o sea, desde su propia racionalidad) y desde la percepción ciudadana (o sea, desde los destinatarios últimos de las políticas).

Cabe advertir también aquí las dificultades de analizar “desde la percepción ciudadana” la implementación e impacto de políticas públicas o de procesos de modernización del Estado, en cuyo diseño los ciudadanos de entonces no fueron consultados ni participaron, ya que así introducimos -hoy ex post- en el análisis del sistema de reformas, una variable que no fue incorporada en su elaboración proyectual.

Tampoco hemos de desconocer que lo que pretendemos analizar son en realidad procesos complejos e institucionales en curso, de manera que no podemos juzgar con plena propiedad procesos o momentos institucionales durante la ocurrencia de las transformaciones (habida cuenta que cada sector institucional de la administración lleva su propio ritmo, velocidad, intensidad, amplitud y profundidad de los cambios), sino solo constatar los avances alcanzados y las tareas pendientes.

Modernización del Estado y cambio organizacional

En este aspecto cabe destacar el tópico del cambio organizacional.

En efecto, parecen subyacer a lo menos dos visiones o lecturas del cambio organizacional en las estructuras públicas.

Hay una visión, que denominaremos “de planificación lineal” que supone el cambio como un proceso continuo, producto de la capacidad de gestión de una elite previsora y clarividente, resultante del convencimiento cada vez más extendido de todos los involucrados acerca de la necesidad del cambio (y hasta de su inevitabilidad), por la instalación de coaliciones organizacionales a favor del cambio (dentro de los servicios y entre los órganos ministeriales o inter-ministeriales) y por el despliegue de procesos ordenados de institucionalización del cambio.

Pero también existe otra visión, que denominaremos “de aproximación realista”, que sugiere que el cambio organizacional resulta de procesos “ondulados”, es decir, no lineales, episódicos, de “ensayo-error-ensayo”, en los que el cambio planificado raramente es implementado como estaba previsto y que tiene consecuencias imprevistas y resultados aleatorios y diferenciados.  ([8])

Resultaría así –conforme a este patrón de interpretación y análisis de las políticas públicas- que en la realidad de los procesos institucionales de modernización del Estado desde la perspectiva que implican de cambio organizacional, resultan ser desintegrativos (a lo menos en sus fases iniciales), dinámicos (luego, cambiantes), endógenos (es decir, su contenido es cambiado por el contexto que se trata de cambiar), y asimétricos (se abre la brecha entre los que deciden y los que ejecutan e implementan, distancia entre la visión y la realización).

Se trata de entender el cambio organizacional desde un punto de vista situacional, es decir, de comprender las transformaciones como impulsos episódicos insertos en contextos organizacionales en constante evolución.

¿Los cambios organizacionales que se introducen en los servicios e instituciones públicas en el marco de los procesos de modernización del Estado y de la gestión pública, son, finalmente, episódicos o continuos? ¿No tendría sentido analizar los cambios originados en la modernización del Estado, desde una lógica incremental como la que propone Lindblom, es decir, que “…una política no es algo que acontece de una vez por todas.  Es algo que se rehace sin cesar.  Elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van también cambiando a la luz de nuevas consideraciones…”?.  ([9])

Criterios de evaluación

Recordemos nuevamente las metas estratégicas que se fijó el proyecto de modernización de la gestión pública en sus inicios, los que apuntaban a:

(a) Transformar culturalmente a los servidores públicos en virtud de un compromiso de un Estado al servicio de las personas, consideradas como ciudadanos.

(b) Mejorar las condiciones de accesibilidad y calidad de las atenciones que deben prestar los servicios a la ciudadanía.

(c) Garantizar la transparencia y probidad en el desempeño de las funciones públicas.

(d) Establecer una institucionalidad del Estado que permita mejorar la eficiencia, flexibilidad y coordinación de las actividades del sector público.

(e) Incorporar una cultura de evaluación en el conjunto del desempeño de los servidores públicos.

(f) Colocar en la agenda pública y al interior de los servicios públicos, el sentido del proyecto de modernización y generar el compromiso y la participación de todos los sectores involucrados.

Creemos que el análisis sistémico del proceso de modernización, puede hacerse en función de un conjunto de criterios que son aquellos que permiten efectuar una evaluación coherente de las políticas públicas: capacidad de resolución y estabilidad; adaptabilidad; coherencia y coordinación; predominio del interés público sobre los intereses particulares (public regardedness); calidad de implementación y cumplimiento; impacto y efectos multiplicadores de las políticas en la ciudadanía; percepción ciudadana sobre la pertinencia y resultados de la modernización; y eficiencia.

IV.  TENDENCIAS, INTERROGACIONES Y ESCENARIOS HACIA EL FUTURO

Tres tendencias profundas de nuestro desarrollo nacional, debieran a nuestro juicio impactar sobre los servicios públicos y la función pública en el decenio siguiente:

1º  es posible estimar que el actual proceso de transición demográfica y de progresivo envejecimiento de la población (iniciado a mediados del siglo xx y que continuará a lo largo del siglo xxi), impactará sobre la función pública demandando mas y mejores servicios adecuados a los requerimientos de la tercera edad, pero a su vez generará e inducirá cambios en la composición de la fuerza de trabajo;

2º el cambio en los patrones de referencia culturales en curso, determinará un mayor predominio del individualismo en las conductas y actitudes individuales y colectivas, incrementando el nivel de presión y demanda de los ciudadanos por servicios públicos de mejor calidad y resolutividad;

3º  las nuevas tendencias resultantes de 30 años de aplicación del modelo de Estado subsidiario y sus resultados en todo el mundo, indican que no vamos en dirección de mas privatizaciones y externalizaciones de los servicios públicos, sino que nos encaminamos hacia Estados y servicios públicos más eficientes, más flexibles, mejor dotados y con un creciente proceso de profesionalización y de incorporación tecnológica y con nuevos conceptos de servicio público.

No deja de ser también pertinente en este punto del análisis el planteamiento de Guillermo O’Donnell en relación con la reforma del Estado, cuando dice que “…sin perjuicio de la necesaria eliminación de burocracias innecesarias y, en general, de la racionalización de burocracias y procesos administrativos, el principal tema de una reforma del Estado, debería el para qué tipo de nación se propone que ese Estado sea…” ([10])

Los Estados modernos y los servicios públicos del siglo xxi percibimos que estarán orientados a la calidad social, a la accesibilidad resolutiva, a la contraloría ciudadana, al servicio situacional y multifuncional, a la eficiencia satisfactoria, a una mayor racionalización de los procesos de gestión y a incorporar criterios medio-ambientales, de género y de participación ciudadana, en los procesos de toma de decisiones, de implementación y de evaluación de las políticas públicas.

Es perfectamente previsible que los siguientes gobiernos continuarán asumiendo la tarea de la modernización del Estado, y cada gobierno entenderá, con sus propios énfasis, que este proceso es en última instancia, una modernización del servicio público para los ciudadanos.

No deja de ser sintomático observar que en el pasado, cada uno de los gobiernos que asumieron la conducción del país con un sentido estratégico, impulsaron reformas y modernizaciones del Estado como procesos de largo aliento que -con el paso del tiempo y con los sucesivos cambios de gobiernos- fueron perdiendo velocidad, coherencia y continuidad.

El método tan socorrido también del “borrón y cuenta nueva” (cada gobierno llega al poder con su propia agenda de modernización, casi como si tuviera que empezar de cero…) puede ser desastroso en el largo período del tiempo, dando como resultado cambios informes y desordenados, modificaciones parciales, reformas abortadas o incompletas, impulsos iniciales frenados, incoherencia administrativa y descoordinación institucional.

En el Chile de hoy la agenda de la modernización, parece funcionar desconectada de la agenda de cambio del régimen político, de la agenda de una nueva Constitución, de la agenda de la regionalización, de la agenda de la descentralización y la desconcentración.

Dos escenarios pudieran ser pertinentes para analizar la evolución futura del actual proceso de modernización del Estado en Chile.

Un escenario tendencial de prolongación de las actuales tendencias.

La hipótesis central de este escenario presupone que el proceso de modernización en curso continuará a través de similares tendencias y características de diseño e implementación que han ocurrido desde inicios de la década de los noventa.  Serán modificaciones y reformas que mantendrán su carácter episódico y variable en intensidad y extensión.

Siendo el cambio el rasgo principal del funcionamiento y desempeño del servicio público en el futuro, la generación de nuevas rutinas y procedimientos producirá en los usuarios la percepción que los cambios no suceden o que cuando suceden, los perjudican o no los satisfacen plenamente.

Los cambios experimentados por la sociedad, producto de la globalización y del cambio de los patrones culturales de referencia, determinarán condiciones de disconformidad y de crítica ciudadana y, a su vez, inducirán a una mayor tercerización y privatización de los servicios y programas

Un escenario normativo de expansión y profundización de la modernización.

La hipótesis de base de este escenario presupone que como resultado de la adopción de la modernización del Estado como una política estratégica orientada al fortalecimiento de los servicios públicos y de la función pública, producirán un cambio en la percepción ciudadana y en los estilos de gestión pública.

Los cambios experimentados por la sociedad, producto de la globalización y las mutaciones en los patrones culturales de referencia, determinarán una modificación de la percepción ciudadana respecto del servicio público, al introducir componentes de participación e involucramiento de los ciudadanos organizados en los procesos de toma de decisiones.

Siendo el cambio el rasgo principal del funcionamiento y desempeño del servicio público en el futuro previsible, la generación de nuevas rutinas y procedimientos –en un marco de mayor participación ciudadana-  producirá en los usuarios la percepción que los cambios suceden y que cuando suceden (aun cuando sea puntualmente), les permiten responder y satisfacer lo esencial de sus demandas y aspiraciones.

En una sociedad y en un orden global que se encuentran en plena mutación, que modifica sustancialmente sus lenguajes, sus patrones de referencia, sus procedimientos y estilos de conducta, sus aspiraciones y necesidades, las expectativas ciudadanas -cada vez mas individualizadas y segmentadas social y culturalmente- frente a los servicios públicos,  determinarán que los procesos y las estrategias de modernización del Estado se verán presionados “desde abajo” por la ciudadanía reclamando por atención, accesos y productos y servicios de mayor calidad y excelencia, y “desde arriba” por gobiernos y entes públicos que sentirán la creciente demanda ciudadana por servicios públicos de calidad, como un factor componente de la credibilidad política de las autoridades.

Manuel Luis Rodríguez U.

FUENTES DE REFERENCIA PARA PROFUNDIZAR

Aguilar, L.: El estudio de las políticas públicas. México, 1992.  M.A. Porrua Grupo editorial.

Boeninger, E.: Políticas públicas en democracia. Institucionalidad y experiencia chilena, 1990-2006. Santiago, 2007.  Ediciones Cieplan – Ediciones Uqbar.

Laswell, H.: La orientación hacia las políticas.  Citado en Aguilar, L.: El estudio de las políticas públicas, pp. 79-104.

Lindblom; Ch.: La ciencia de “salir al paso”. (The science of muddling trough – Public Administration Review. Nr. 39, 1959).

Lindblom, Ch., Braybrooke, D.: The strategy of decision. N. York, 1963. The Free Press.

March, .: Rediscovering institutions. The organizational basis of politics.  N. York, 1989.  The Free Press.

PNUD: La democracia en América Latina.  Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. B. Aires, 2004.  PNUD.

Rapoport, .: Gestión de Entes y Empresas Públicas.  Decisión, responsabilidad y control. Barcelona, 1990. D. de Brouwer.

AGENDA DE MODERNIZACION DEL ESTADO – http://www.modernizacion.gov.cl/

BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL – EN PROFUNDIDAD – http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/modernizacion-estado-mas-que-corrupcion

PORTAL SOBRE POLITICA PUBLICA – http://www.politicapublica.cl/

SUBDERE – http://www.subdere.gov.cl/1510/propertyvalue-28951.html

[2] Reforma y Modernización del Estado. IX Conferencia de Ministros y Jefes de Planificación de América Latina y el Caribe, México DF, 1994. p.7.

[3] Working Together. London, 2009. H.M. Gouvernement. Cabinet Office.

[4] La modernisation de l’Etat en actions. Paris, 2007. Direction Générale de la Modernisation de l’Etat. DGME.

[5] MAP: Plan de Modernización de la Administración del Estado. Madrid, 1992. Ministerio para las Administraciones Públicas.

[6] Comité Interministerial de la Gestión Pública, Santiago, 2000, p.23.

[7] Gobierno de Chile: Agenda de Modernización del Estado. Santiago, 2008.

[8] Langley, A., Denis, J.L.: Les dimensions negligées du changement organisationnel. Otawa, 2006. Ecole Nationale d’Administration Publique, ENAP.  En el texto: Langley, A., I. Lines, R., I. Stensaker: New perspectives on organizacional change and learning. Bergen, 2006.  Fagbokforlaget Edits.

[9] Lindblom, Ch., op., cit., p. 49. Aguilar, L.: La hechura de las políticas. México, 1992. Miguel Angel Porrúa Editores, p. 49.

[10] PNUD: La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, B. Aires, 2004, p. 177.