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Los procesos de toma de decisiones de las políticas públicas: una aproximación desde la Ciencia Política

PRESENTACIÓN

El problema que nos planteamos en este ensayo, desde la perspectiva de la Ciencia Política y de la Ciencia de las Políticas, es el de describir y determinar los rasgos esenciales y la secuencia de pasos políticos, administrativos e institucionales del proceso de decisión de las políticas públicas en el Estado moderno.

Se trata por cierto, de una amplia generalización teórica, desde la perspectiva de la escuela del realismo político.  Este enfoque argumenta -entre otras premisas- que los hechos y los procesos políticos e institucionales deben ser considerados y analizados como hechos, es decir, como fenómenos y acontecimientos fácticos, independientes de la condición y la posición del observador o investigador.

Punta Arenas, Magallanes, otoño de 2010.

RESUMEN

La dimensión decisional de las políticas públicas, es un aspecto que ha sido puesto en el debate académico por la escuela teórica del “public choise” dentro de la Ciencia de las Políticas.  El propósito de este ensayo es abordar el proceso de toma de decisiones de las políticas públicas desde un punto de vista teórico.  La secuencia de pasos o de eventos que constituyen el proceso de toma de decisiones, involucra a un conjunto siempre complejo y diverso de servicios e instituciones estatales y paraestatales, adopta distintos ritmos temporales y genera distintas redes organizacionales.

CONCEPTOS CLAVES: Ciencia de las Políticas, Ciencia Política, Políticas Públicas, Paradigma de las Políticas Públicas, Proceso de toma de decisiones, Procesos decisionales.

I.-  PLANTEAMIENTO GENERAL DEL PROBLEMA: EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES EN EL APARATO DEL ESTADO.

Se puede afirmar que los procesos de toma de decisiones en el sistema político y en la administración constituyen una de las “cajas negras” de las políticas públicas y de la ciencia de las Políticas, toda vez que la casuística podría llevarnos a establecer que cada política pública, sea esta global o sectorial, obedece a un proceso específico y prácticamente único de toma de decisiones, que atraviesa la totalidad de la estructura institucional de un servicio o ministerio, o de varios servicios e instituciones, desde los niveles estratégicos o decisionales hasta los niveles operativos y de ejecución.

El interés por las decisiones y los procesos que resultan en ellas, es uno de los tópicos característicos de la Ciencia de las Políticas, donde la preocupación -iniciada ya en los años 40 del siglo xx- proviene del hecho que cada política pública compromete desde su diseño e implementación -y a lo largo de todo su proceso o “ciclo de vida”- a un conjunto de instituciones, servicios y agencias, de manera que las decisiones que allí se adoptan van modificando más o menos sensiblemente los resultados de su aplicación.

Las preguntas de investigación son aquí entonces de una extraodinaria importancia y su respuesta nos arroja -o nos debiera arrojar- información suficiente como para comprender la lógica sistémica que preside a un sistema administrativo y político determinado, a la vez que nos pueden ilustrar a la hora de intervenir para mejorar y modernizar el aparato público.

¿Quién o quienes toman las decisiones en las distintas etapas de puesta en marcha de una política pública?  ¿Qué servicios o instituciones intervienen en el diagnóstico,  diseño, implementación, ejecución y evaluación de una política?  ¿En base a qué criterios se hizo el diagnóstico conducente a la formulación de una política?  ¿Es un solo individuo, un servicio, un ministerio, el que decide una determinada política pública, o se trata de procesos institucionales sistematizados?

¿Qué son y cómo podríamos definir un proceso de toma de decisiones en la esfera pública?

La diversidad de modos de decisión o de mecanismos de decisión, pudiera conducirnos incluso a constatar que no ocurre un proceso de toma de decisiones (eso explica el plural que ocupamos en el título), sino que en realidad sucede que se superponen, entrecruzan y yuxtaponen distintos procesos decisionales sometidos y resultantes a diferentes dinámicas institucionales, inercias organizacionales y a diversos ritmos de resolución.

Definimos preliminarmente los procesos de toma de decisiones de políticas públicas al conjunto más o menos sistemático e institucionalizado de operaciones (o actuaciones) políticas y administrativas a través de las cuales una política pública es decidida, legitimada y puesta en marcha.

El análisis de políticas públicas centra su estudio en los procesos de elaboración de políticas y programas públicos de actuación. Tal planteamiento permite una aproximación doble: la formación del proceso de políticas desde una concepción global, compleja y sin la formulación de límites claros al proceso, ésta sería la concepción desarrollada por Charles E. Lindblom, y el enfoque que separa las diversas fases del proceso con la finalidad de proceder a un estudio independiente de las diferentes etapas.

Esta segunda perspectiva elaborada por Harold Lasswell tuvo una mayor influencia en el análisis de políticas públicas, asumiendo que el proceso de elaboración de políticas y programas es racional y ordenado. De ahí que podamos establecer las fases que determinan el proceso: por qué surgen los problemas y por qué pasan a ser una preocupación de los gobiernos, quién toma y por qué se adopta la iniciativa de hacer propuestas frente a dichos problemas, cómo se produce la elaboración legislativa o de otro tipo que inicia la acción, cómo la Administración Pública pone en práctica las propuestas y, por último, cómo se puede evaluar la política aplicada.

Así pues, el proceso de políticas públicas puede descomponerse en cinco partes analíticamente separables: identificación de un problema que requiera acción pública, formulación de posibles soluciones, adopción de decisiones por parte de la autoridad legitimada, ejecución de la política pública y evaluación de los resultados.

Todas las políticas públicas generan efectos y toda política pública encubre una teoría de cambio social, ya que existe una relación de causa a efecto en las disposiciones que rigen y fundamentan las acciones públicas. Pero además, conlleva costes y obligaciones, e inconvenientes y beneficios para los sujetos que se ven afectados, quienes como demuestra la experiencia, consideran más importante los costes y los beneficios que le atañen de manera personalizada, que aquellos que afectan a la colectividad.

Normalmente, los efectos se presentan en términos generales y abstractos; temporalmente se producen después de que una intervención pública tenga lugar, aunque la relación entre los productos de la actividad pública y los efectos de éstos, no es necesariamente directa, lineal o mecánica, ya que el efecto puede ir dirigido sobre el tejido social o sobre una estructura.

Todo análisis de los procesos de toma de decisiones de las políticas públicas, puede realizarse desde la perspectiva de la intervención del Estado y la administración en un aspecto específico de la realidad, a fin de modificarla.

Una parte central de las políticas públicas radica en la transformación de productos en impactos o efectos deseados, por cuanto que toda intervención pública genera una alteración del estado natural de las cosas en la sociedad. Las políticas públicas se sirven de la identificación de los efectos reales, generados por las actividades administrativas que difieren o que acaban siendo contrarias a los efectos inicialmente deseados. Ello puede ser debido a que las realizaciones efectuadas no eran las adecuadas, eran insuficientes, el comportamiento de los ejecutores o de los afectados no era el preciso para la consecución de los objetivos perseguidos, y/o las circunstancias del momento no eran las previstas.

En este sentido, las políticas públicas constituyen una metodología que permite un mejor control sobre la función de producción de las autoridades públicas, tratando de que los productos generen los efectos esperados o al menos previniendo y reduciendo las desviaciones, errores e insuficiencias.

DOS ENFOQUES DEL PROCESO DECISIONAL

La dimensión de “proceso” es sin lugar a duda el punto de partida conceptual y teórica para analizar las decisiones en torno a la política pública.  Un proceso puede describirse como una secuencia encadenada de eventos, de actos.  El diseño y la implementación de una política pública en los Estados modernos, supone efectivamente una secuencia concatenada de eventos, de actos políticos, administrativos, jurídicos, financieros y organizacionales.

De esta manera, el concepto de proceso conduce a relacionar la formulación y aplicación de una política pública, con la institucionalidad estatal y administrativa encargada de aplicarla, es decir, se puede afirmar que la calidad, racionalidad y eficiencia del proceso de toma de decisiones en el aparato del Estado está relacionado con el grado de institucionalización que tenga ese proceso al interior del sistema estatal.

Pero hay que subrayar dos aspectos del proceso: primero, que instalado en el tiempo, se trata de una secuencia no siempre lineal de acciones, de eventos, y segundo, que cada “momento” del proceso opera a distintos ritmos, a distintas velocidades de realización. Y además, de estas dos dimensiones temporales, resulta que a medida que una determinada política pública va “descendiendo” en la escala institucional u organizacional, desde el nivel decisorio o estratégico hacia los niveles de supervisión y operacionales, los respectivos programas se van aplicando y deben introducirse modificaciones parciales al diseño originalmente realizado.

Se manifiesta entonces una suerte de espiral organizacional y decisoria, en que la política en sí misma definida conforme a ciertos parámetros, va deformandose y va adquiriendo nuevos rasgos y se le van incorporando adaptaciones, agregados, rectificaciones que cambian en cierto modo la política pública originalmente definida.

El enfoque que se puede dar a análisis de los procesos decisorios varía según el interés del investigador:

a)  habría un enfoque organizacional que intenta comprender cómo y bajo qué condiciones una política pública pasa a través de distintos órganos del Estado e involucra a un conjunto de instituciones y servicios, desde su definición hasta su aplicación, en lo que llamaríamos un proceso circular de contínua implementación y redefinición: sería ésta la “espiral fáctica de una política”;

b) y habría un enfoque procesual que pone el acento en el comportamiento de las distintas agencias, servicios, instituciones y reparticiones públicas a la hora de  poner en marcha y aplicar el proceso de diseño e implementación. Aquí el análisis se torna hacia las dimensiones de comportamiento organizacional frente a las exigencias de cambio y continuidad que pone de manifiesto una nueva política.

INSTITUCIONES Y DECISIONES.

Según que intentemos desde la Ciencia Política, una mirada microscópica o un enfoque macroscópico, el resultado que tendremos será diferente.   El enfoque tradicional de la Ciencia Política -prevaleciente en las escuelas anglosajona y funcionalista y hasta en el estructuralismo- ha sido el de abordar las instituciones desde una perspectiva macroscópica en cuanto organos del Estado y por tanto, como estructuras de poder.  N. Poulantzas -desde el neomarxismo de los años setenta- habla de los “aparatos del Estado” para referirse a esas estructuras complejas y semicerradas desde las cuales se ejerce el poder, mientras Robert Dahl y Nolberto Bobbio enfatizan la complejidad de las instituciones, al interior de un Estado que es cada vez más una “institución de instituciones”.

La escuela de las “public policy”, en cambio, ausculta a las instituciones desde una perspectiva microscópica para introducirse en el “interior organizacional”, y comprender su funcionamiento.

Es a partir de esta doble combinación de miradas que abordamos aquí nuestro problema de estudio, incorporando el paradigma realista de la Ciencia Política: las instituciones deben ser analizadas y comprendidas como hechos objetivos, tal como funcionan en la realidad, como hechos organizacionales, como formas complejas que operan de un modo cambiante dentro de un contexto cambiante.  El realismo nos impone la perspectiva que las instituciones son lo que son y no lo que quisieramos que fueran: aparatos complejos de poder, de reglas y de rutinas, pero no lo que la teoría quisiera que fueran.

Solo entonces, solo una vez que hemos despojado al análisis institucional de los prejuicios políticos y describimos a nuestras instituciones tal como funcionan en la realidad, solo entonces podremos preguntarnos si el cambio organizacional es posible, dónde, cómo, a qué ritmo y cuando.

Las instituciones han sido reconocidas por las ciencias sociales modernas como que son el cemento organizacional que hace posible la vigencia del Estado moderno, en la medida en que su existencia permite organizar las tareas y funciones del aparato estatal y de dar coherencia al proceso de toma de decisiones, a través de un conjunto de organos jurisdiccionales los que denominamos instituciones.

En la perspectiva weberiana, las instituciones se diferencian de las organizaciones tanto por su permanencia en el tiempo como por la compejidad organizacional que suponen, pero sobre todo porque las instituciones son portadoras de culturas e identidades corporativas de mayor arraigo, persistencia y permanencia.

Veamos algunas definiciones que nos pueden ayudar a responder esta cuestión.

Podemos decir que las instituciones pueden ser entendidas como sistemas complejos y estructurantes de normas, estilos, políticas y de rutinas culturalmente implantadas, que funcionan en el tiempo bajo la lógica de la continuidad, la estabilidad y la permanencia.

También resulta sugestiva la definición que nos propone que una institución es un arreglo colectivo, permanente y estructurado de reglas y sistemas de comportamiento.

Conforme a estas definiciones, en cuanto sistema complejo de normas, las instituciones aseguran su continuidad en la medida en que las normas y reglas se disponen para estructurar conductas y para generar modos de comportamiento colectivo cuyo resultado habrá de ser la resolución de determinadas necesidades y el cumplimiento de determinados roles del Estado.

Otras definiciones de poder podrían sernos útiles para comprender las instituciones.

TH. HOBBES: El poder es la disponibilidad de recursos para obtener un bien o unos objetivos y está en manos del Estado.

M. WEBER: El poder es la capacidad o probabilidad de conseguir obediencia dentro de un grupo.

K. MARX: Capacidad de una clase (social) de imponer su interés sobre el conjunto de la sociedad.

H. LASSWEL: El poder es la capacidad para intervenir en los procesos de toma de decisiones.

R. DAHL: El poder es la relación en la que A es capaz de que B haga algo que de otra manera no haría.

Subyace en varias definiciones la idea que toda institución es una mezcla más o menos equilibrada de coerción y de consenso, de autoridad y de influencia.   Se pone el énfasis también en el estudio de las instituciones en el hecho de que suponen rutinas culturalmente implantadas a través de las cuales las reglas se cumplen, los procedimientos se ejecutan, las tareas se realizan y los resultados se obtienen.

Tampoco puede desconocerse que además de su rol articulador, las instituciones estructuran, disciplinan y ordenan el tiempo y los espacios de los individuos y los equipos.  Una institución puede ser analizada como una estructura -generalmente piramidal- que obtiene su “exito organizacional” por su poderosa y casi siempre invisible capacidad de ordenar casi rigurosamente el tiempo de los individuos que la integran, además de poder organizar los espacios (laborales, sociales, grupales) donde estos interactúan y se desempeñan.

Desde la Ciencia Política podemos definir a una institución (entendiendo que se trata de instituciones estatales), como un conjunto estructurado de normas, habitos organizacionales y procedimientos con el propósito de cumplir determinados propósitos permanentes.

Una institución también puede ser analizada como una estructura compleja de procesos de decisión, o también como un sistema operacional y organizado de estrategias,  recursos y tareas orientados a permanecer y funcionar de acuerdo a propósitos preestablecidos.

La lógica de las decisiones dentro de las instituciones está articulada en torno a la noción de continuidad y de secuencialidad de los actos, en funcion de los límites que imponen las normas vigentes y los recursos disponibles.  Toda institución produce en la realidad, una secuencia racionalizada y estructurada de actos administrativos y de prácticas operacionales que resultan de procesos de toma de decisiones.

La toma de decisiones como proceso, supone instituciones que las ponen en marcha.

El propio concepto de “proceso” en las decisiones de política pública, implica la existencia de una organización estructurada que tiene la capacidad humana, financiera y material para diseñar, implementar y evaluar una determinada política pública.

Pore lo tanto, los problemas institucionales requieren de soluciones institucionales.

LOS NIVELES DECISIONALES.

La toma de decisiones ocurre en diferentes ambitos y niveles institucionales.  La noción de proceso decisional hace referencia a una secuencia compleja de decisiones parciales y específicas que intervienen en el conjunto del proceso de decisión de una política.

Existen a lo menos 3 ó 4 niveles organizacionales involucrados en una política pública:

1º el nivel estratégico decisional, donde se decide la política como un todo;

2º el nivel direccional que comanda u ordena la implementación;

3º el nivel logístico, que articula los recursos de puesta en marcha e implementación;

4º el nivel operacional, que tiene a su cargo aplicar “en terreno” los programas que resultan de cada política.

Aspectos generales del proceso decisional.

Entendemos que todo proceso de toma de decisiones que culminará en una política pública, supone un análisis de la realidad y del problema, incluyendo un examen del hecho que dicho problema ha llegado o está instalado en la agenda pública.

Dunn (1994: 84) define la evaluación como un “policy-analytic procedure used to produce information about the value or worth of past and/or future courses of action”. Lo interesante de esta definición es que establece de manera explícita el carácter valorativo, en el sentido de valores éticos, de la evaluación.

Por su parte, Weiss (1998: 4) considera la evaluación como “the systematic assessment of the operation and/or the outcomes of a program or policy, compared to a set of explicit or implicit standards, as a means of contributing to the improvement of the program or policy”. Para ella, la evaluación se enfoca no solo en los resultados, sino que también estudia los procesos.

La evaluación formula juicios sobre lo deseable de las políticas públicas o programas, e intenta determinar los valores que están detrás de sus objetivos. El objetivo de toda política pública debe ser la resolución de un problema social, definido éste como “un contraste entre un estado de cosas observado y una expectativa valorada” (MacRae 1985: 21). Por ello MacRae propone el uso de valores finales, o valores intrínsecos, tales como el bienestar económico, la equidad o la calidad de vida, en la definición de los problemas sociales. Esto permite establecer prioridades en la atención de los problemas y facilita la formulación de políticas para resolverlos. En palabras de Dery (1984: 9), “proposals for action should assume that certain values are to be served”.

La función más importante de la evaluación es proporcionar información acerca del desempeño de las políticas públicas, es decir, “the extent to which needs, values, and opportunities have been realized through public action” (Dunn 1994: 405). Dicho de otra manera, permite detectar las discrepancias entre el desempeño real de las políticas públicas y el esperado, así como su contribución al alivio de los problemas públicos detectados.

Weiss (1998) divide las funciones de la evaluación en dos áreas: el proceso de toma de decisiones y el aprendizaje organizacional. En la primera, la evaluación contribuye a la reestructuración de problemas y a la formulación de nuevas políticas o reformulación de aquellas que no estén cumpliendo sus objetivos. En otras palabras, la evaluación permite una mejor toma de decisiones en cuanto a la planificación de programas y la asignación de presupuesto. “The expectation has been programs that yield good results will be expanded; those that make poor showings will be abandoned or drastically modified” (Weiss 1998: 10).

En cuanto al aprendizaje organizacional, la evaluación suministra retroalimentación al personal que implementa el programa, suministrando información sobre lo que están haciendo, cómo están respondiendo los beneficiarios y qué variables externas están incidiendo en el programa. Por otro lado, los directores del programa pueden aprovechar la evaluación para resaltar al personal las metas del mismo. Además, la evaluación permite la generación de conocimiento para entender mejor las intervenciones sociales, aunque pocas evaluaciones se hacen con este fin. También la evaluación sirve para la rendición de cuentas, es decir, para que el público se entere de lo que están logrando los organismos públicos con los fondos que manejan. Finalmente, la evaluación permite registrar la historia del programa para que otros puedan derivar lecciones del mismo.

Los principales criterios para la evaluación de políticas públicas son: efectividad en el logro del valor final, eficiencia para alcanzar ese logro, adecuación del objetivo logrado para la solución del problema público, equidad en la distribución de los beneficios y los costos, y satisfacción de los beneficiarios.

Al momento de evaluar un programa es importante conocerlo bien, entender cuáles son las “teorías de cambio” del programa. Estas teorías no son otra cosa que “a set of hypotheses upon which people build their program plans. It is an explanation of the causal links that tie program inputs to expected program outputs (Weiss 1998: 55). De modo que la teoría del programa no es otra cosa que los mecanismos que median entre la implementación del programa y la obtención de los resultados deseados.

Comprender las teorías de cambio del programa es la base para su evaluación. El evaluador puede diseñar la evaluación para seguir la pista a la realización de los supuestos implícitos en la teoría. Weiss (1998) señala dos grandes ventajas de realizar la evaluación basándose en la teoría: una es que el evaluador puede detectar posibles fallas en el programa sin tener que esperar a los resultados de largo plazo; la otra que le ayuda a explicar cómo y por qué ocurrieron los efectos del programa.

Pero no sólo el evaluador se beneficia con la elaboración de teorías de cambio del programa. Los diseñadores de programas, así como los funcionarios que los implementan, se ven obligados a explicar de manera explícita sus supuestos y examinar la lógica de sus ideas. Por otro lado, las bases teóricas del programa pueden ser de gran utilidad para implementar programas similares.

El proceso decisional desde un punto de vista organizacional.

Todo proceso de toma de decisiones implica un conjunto de operaciones intelectuales y materiales, cuya secuencia es aproximadamente la siguiente:

1º la evaluación de la pertinencia, urgencia e implicancias sociales y políticas que tiene un determinado problema, como para ser objeto de una política explícita.

2º la determinación de los parámetros de aplicabilidad de la política: objetivos, recursos disponibles (financieros, humanos y organizacionales), impacto y efectos multiplicadores.

3º la fijación de los objetivos de la política pública, generales o estratégicos y operacionales.

4º la fijación de los medios o recursos que serán necesarios para su implementación.

5º  la fijación de los mecanismos y/o procedimientos a través de los cuales se pondrá en marcha la política.

6º el establecimiento de la estructura o servicio o unidad que tendrá a su cargo y atribuciones, la implementación de la política.

7º la fijación de los criterios de evaluación de los resultados de la política.

Veamos ahora en detalle ese proceso.

II.  ANALISIS DEL PROBLEMA:  EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES DE LA POLÍTICA PÚBLICA

Al interior del aparato público, la decisión de una política pública puede ser objeto de distintas secuencias y responder a conjuntos más o menos complejos de intereses sectoriales y presiones de orden político, ideológico, social, económico, corporativo…

Lo que se presenta a continuación -con un propósito indicativo y no normativo o prescriptivo-  es una síntesis del conjunto de operaciones políticas y administrativas que toda política pública debe atravesar en su ciclo de vida.

1.  El contexto del problema planteado.

1.1.  Tiempo disponible para analizar el problema.

1.2.  Implicancias políticas y sociales actuales y anteriores del problema.

1.3.  Posición de los distintos actores involucrados en el problema.

1.4.  Visibilidad del problema.

1.5.  Sentido de urgencia que presenta el problema para los afectados.

1.6.  Tentativas anteriores de solución.

2. Caracterización del problema.

2.1.  Identificación y validación de los diagnósticos existentes del problema.

2.2.  Causas principales y secundarias; efectos.

2.3.  Tiempo que el problema lleva manifestándose.

2.4.  Grupos afectados.

2.5.  Actores sociales, políticos implicados.

2.6.  Marco normativo existente.

3.  Análisis de implicancias.

3.1.  Costos estimados de las distintas alternativas de solución.

3.2.  Tiempo durante el cual dichos recursos financieros serán necesarios.

3.3.  Recursos humanos requeridos.

3.4.  Recursos organizacionales requeridos.

4.  Alternativas de actuación.

4.1.  Arbol de alternativas de solución, priorizadas por costos económicos y costos políticos que implican.

4.2.  Efectos multiplicadores (sociales, económicos, políticos, humanos) de cada alternativa de solución.

4.3.  Beneficiarios directos e indirectos.

4.4.  Tiempos de puesta en marcha de cada alternativa.  Evaluación del tiempo entre la decisión y la provisión concreta de la solución a los afectados.

5.  Decisión.

5.1.  Priorización de las medidas de solución.

5.2. Atribución de objetivos a cumplir.

5.3.  Provisión de recursos financieros, humanos y organizacionales.

5.4.  Servicio o repartición que será la unidad ejecutora.

5.5.  Provisión de recursos y atribuciones para la unidad ejecutora.

5.6.  Modo de comunicar públicamente la decisión.

5.7.  Calendarización del proceso de puesta en marcha e implementación de la política pública.

5.8.  Adopción, información y validación de los criterios y procedimientos de seguimiento y de evaluación de resultados.

III. CONCLUSIONES GENERALES

El estudio de los procesos de toma de decisiones, es decir, el modo cómo los servicios y agencias del Estado adoptan la decisión de una determinada política pública, nos ilustra acerca de cómo funciona la administración pública y cómo la institucionalidad estatal aborda la solución de los problemas de la agenda pública.

¿Es posible avanzar hacia formas más institucionalizadas de toma de decisiones en el aparato público?

¿Es posible trasladar lo indeterminado y azaroso de la política como práctica de poder, hacia lo determinado y racional de la política pública?

¿Todos los problemas públicos son abordados del mismo modo -conforme al esquema anteriormente propuesto- o finalmente, en cada ministerio, en cada servicio, las políticas públicas siguen una trayectoria única e irrepetible?

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

Bañón y Martinez, R.: La evaluación de la acción y de las políticas públicas. Madrid, 2003.  Ed. Dias de Santos.

Boeninger, E.: Políticas públicas en democracia.  Institucionalidad y experiencia chilena. 1990 – 2006. Santiago, 2007. Ediciones Uqbar.

Gunnings, P.: U nderstanding Democracy: Introduction to Public  Choise Theory. N. York, 2003.  Nomad Press.

March, J., Olsen, .: Rediscovering Institutions. The organizational basis of Politics. London, 1989.  The Free Press.

Shughart, W. Public Choice.  The Concise Enciclopedia of Economics. N. York, 2008.

Manuel Luis Rodríguez U.


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La agenda de modernización del Estado en Chile: balance y perspectivas

La necesidad de una modernización del Estado chileno es permanentemente colocada en primer plano. Y más allá de que factores mediáticos generen notoriedad como; acusaciones de corrupción o ineficiencia, protestas de estudiantes, el gobierno de turno anunciando ajustes estructurales o de procedimientos, existe un consenso transversal respecto a que la influencia del Estado es un factor crítico en las metas que podamos alcanzar como país.

Una idea concensuada es que cualquier cambio importante debe ser con una visión de largo plazo, para ello es necesario conseguir los acuerdos con los representantes de las diferentes tendencias, más allá de la administración de un Presidente de la República, con el fin de alcanzar el éxito en esta tarea.

Es así que el ministro del Interior Edmundo Pérez Yoma ha hecho una propuesta denominada “El Estado que Chile necesita”, junto a un llamado a los diferentes sectores para apoyarla.

¿Por qué modernizar el Estado?

El Estado tradicional necesita cambios para hacer frente a los nuevos desafíos, y en esto coinciden analistas y políticos de diferentes tendencias.

Algunos de los argumentos más relevantes:

•    El Estado ya no se concibe como productor exclusivo de una serie de bienes públicos o semipúblicos, como cuando era el gran proveedor de educación o el encargado de financiar la casi totalidad de las obras públicas del país.

•    La aparición de una serie de variables transversales; competitividad, calidad de vida, protección social, planificación territorial o cuidado del medio ambiente. También exigen del Estado nuevas competencias que permitan enfrentar estos desafíos de manera ágil y con una mirada global.

•    Los ciudadanos tienen un aumento de sus expectativas y exigencias respecto al Estado, quizás con una postura de consumidores, diferente a la que generaría un Estado benefactor.

•    El Estado ya no puede funcionar como un ente todopoderoso en el modelamiento de la sociedad. Pero tampoco puede dejarlo todo al arbitrio del mercado. Más bien se lo percibe como articulador entre diferentes actores.  Y para esto debe ser dotado de las correspondientes facultades y estructura.

Variables a tratar en la modernización del Estado

Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el término modernización del Estado implica la reforma del mismo para la consolidación de la gobernabilidad democrática.

Así, se ven implicados:

•    Los procesos de selección, control y reemplazo de las autoridades.

•    Los principios y normas bajo los que interactúan el Estado, el sector privado y la sociedad civil en términos de competencias, responsabilidades y funciones.

•    La capacidad de la autoridad para identificar necesidades, captar recursos, definir políticas y llevarlas a cabo.

Modernizaciones en las últimas décadas

Si bien muchos proyectos de ley pueden considerarse dentro del concepto (concurso público para parientes de autoridades, probidad, aumento de responsabilidad para directores de empresas públicas, entre muchos otros), en la últimas décadas hay procesos que se pueden identificar como parte de un intento de transformar al Estado de manera más o menos global.

Durante el régimen militar los cambios básicamente apuntaron a regulaciones que permitieron una liberalización del funcionamiento del mercado, mientras la descentralización apuntó a una municipalización poco participativa y dependiente de un poder central fuerte.

Con la llegada de la democracia  en 1990, el gobierno de Patricio Aylwin creó una serie de instituciones; Segpres, Senama, Conado, Fosis, Fonadis, AGCI y Conama. Sin embargo, la realidad demostró que la formulación de políticas públicas, la creación de organismos y asignación de recursos no eran garantía de una adecuada gestión ni implementación de los programas. Prueba de ello es que parte importante de los cambios que piden diferentes sectores tienen relación con la evaluación de impacto de aquellos.

Al mismo tiempo que se democratizaron los gobiernos municipales, se aumentaron los salarios del sector público y se formalizó existencia de asociaciones de funcionarios.  También fue importante la modernización de Servicio de Impuestos Internos, Fonasa, Tesorería General de la República y el Registro Civil, donde destaca la gestión de “intraemprendedores públicos”. Estos lideraron el proceso y asumieron riesgos en el camino, como fue el caso de Javier Etcheverry en el SII, quien que implementó exitosamente el concepto de “e-government” en la repartición, y Álvaro Erazo, que guió los cambios en el Fondo Nacional de Salud.

Últimos 15 años

Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle: Por primera vez se trabajó en una agenda modernizadora transversal, que apuntaba a calidad de servicio, transparencia, probidad, gerencia pública y uso de tecnologías de la información. Así nació Chile Compra y el proyecto de gobierno electrónico.

Bajo su mandato se impulsó la Reforma Educacional, que ya había empezado bajo el gobierno de Patricio Aylwin como Programa de Mejoramiento de la Educación. Se aumentó la jornada escolar, elevando las remuneraciones de los profesores y aumentando las horas de escolaridad.

También se preocupó de mejorar la infraestructura del país, a través de un sistema de concesiones, abriendo al sector privado la posibilidad de construir puertos, carreteras, aeropuertos, etc.- Empezó la reforma al sistema judicial  y fortaleció las atribuciones de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, SEC.

Gobierno de Ricardo Lagos: Avanzó y finiquitó muchas obras empezadas por su antecesor, como la Reforma Procesal Penal. También creó una nueva Constitución,  aunque haya voces que hablan de que sólo es un saludable mejoramiento de la anterior. Ésta recoge muchos elementos de la de 1980, colocándola más a la par de sus símiles democráticas del mundo. Puso fin a la existencia de senadores designados y vitalicios, terminó con la inamovilidad de los comandantes de las FFAA y definió al Ministerio Público como organismo autónomo.

El Fiscal Nacional, máxima autoridad del Ministerio Público, es elegido también por el primer mandatario de entre una quina propuesta por la Corte Suprema, y ratificado por al menos dos tercios de la cámara alta.

Una importante iniciativa fue la Agenda de Modernización del Estado, que fue apoyada tanto por los partidos oficialistas como por la oposición.

La Agenda de Modernización del Estado

La crisis del caso MOP-Gate, durante el gobierno de Ricardo Lagos, generó el espacio para este acuerdo gobierno-oposición. Su principal logro fue la creación del Servicio de Alta Dirección Pública (SADP), organismo autónomo compuesto por cinco consejeros, que está encargado de seleccionar altos directivos del sector público de las empresas de administración civil del Estado. El SADP se rige por la Ley Nº 19.882.

Agenda de probidad

En 2006 la Presidenta de la República Michelle Bachelet instaló la llamada “Agenda de probidad, transparencia y modernización”. En ella se amplió el alcance del número de empresas incluidas en el Servicio de Alta Dirección Pública y se adelantó la implementación completa del mismo para el 2007 (el plazo original era el 2010). A la fecha de esta nota son 101 las empresas que funcionan bajo el SDAP.

También se trabajó en la creación de un órgano autónomo que garantice el acceso a la información y el principio de “transparencia activa” de las instituciones del Estado, además de una serie de medidas que apoyen la transparencia en la gestión de recursos y la creación de una Agencia Nacional de Políticas Públicas, que evaluará el impacto de las mismas y su eficiencia.


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Paradigmas del servicio público: contribuciones para un servicio público eficiente e innovador

PROLOGO

Este ensayo, elaborado con fines de formación para la Dirección  de Capacitación y Educación Contínua de la Universidad Santo Tomás, sede Punta Arenas, presenta una descripción general de los nuevos modelos y paradigmas de la gestión pública  y  un análisis de ciertas áreas críticas de la gestión de personal en los servicios públicos, tales como la mejora contínua, las comunicaciones y el manejo de la información, la incorporación tecnológica al servicio público, el manejo de las relaciones humanas y el desarrollo de potencialidades de liderazgo y formación de equipos de trabajo en los servicios.

Punta Arenas – Magallanes, otoño de 2010.-

 

I.   NUEVOS PARADIGMAS Y MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA: EL SERVIDOR PÚBLICO, EL SERVICIO PÚBLICO Y LA MODERNIZACION DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL SIGLO XXI.

Asistimos a un cambio.

Un cambio conceptual de amplias repercusiones en la esfera de la función pública.

Entre las dos últimas décadas del siglo XX y ésta primera década del siglo XXI, asistimos a una mutación profunda en los paradigmas y modelos de gestión pública.  Cambios originados en la transformación de la cultura, de la conciencia ciudadana ante el Estado, de los procesos de modernización que viven muchas sociedades y otros factores sociales, económicos, políticos y psicosociales, inducen una modificación gradual pero profunda en la concepción del servidor público, del servicio público y de las políticas públicas y de la gestión de éstas.

Ello explica que en la mayoría de las sociedades más desarrolladas se han emprendido desde la década de los años ochenta del siglo xx, sucesivas reformas al Estado, así como diversos procesos de reforma y modernización en la gestión pública.

No se trata de procesos similares.

Conceptualmente diferenciemos reforma del Estado, modernización del Estado y modernización de la gestión pública.  Esta última se refiere -siempre desde la Ciencia Política y la Ciencia de las Políticas Públicas- a un esfuerzo más o menos sistemático de actualización de los estilos, normas, procedimientos y funciones de la administración y sus servicios, para ponerlos en sintonía con los cambios antes mencionados.

La modernización del Estado apunta en cambio a la actualización y perfeccionamiento del conjunto de los servicios públicos y estructuras estatales, mientras que por reforma del Estado se entiende una noción de reingeniería completa del aparato estatal y de la administración, sus poderes, sus servicios, sus normas y reglamentos, su estructura organizacional y sus modos de operación.

Todos estos procesos ocurren inscritos en dos dimensiones complementarias que no pueden descuidarse: la primera es la dimensión propiamente organizacional, en cuanto a que se refiere al diseño y a la aplicación de modelos de innovación y de cambio en sistemas organizacionales y burocráticos complejos; y la segunda, se refiere a la dimensión temporal, en cuanto a que los cambios y los procesos innovativos que se pretende implementar deben enfrentarse a lógicas y ritmos temporales de adaptación, resistencias  e impulsos de distinto grado e intensidad.

En el caso de Chile, el marco contextual en que están sucediendo estos cambios es la tendencia profunda que tiene lugar en nuestra sociedad desde mediados del siglo xx y que se denomina transición a la modernidad.

Transición a la modernidad y cambios en la función pública y el servicio público en Chile.

El contexto general en que situamos este análisis es el de la transición a la modernidad que sucede en Chile.

El servicio público en nuestra sociedad, se encuentra enfrentado a un cambio profundo y prolongado del patrón cultural de referencia.

Se sostiene la hipótesis que la sociedad chilena se encuentra inmersa en un cambio estructural profundo y de larga duración, denominada transición a la modernidad y que consiste básicamente en el tránsito gradual desde una cultura con rasgos y valores tradicionales, hacia una cultura y una sociedad con rasgos modernos, proceso que se habría iniciado aproximadamente en la década de los años 30 y 40 del siglo xx y que debiera prolongarse en el tiempo hasta mediados del siglo xxi.

Tres procesos conducen esta transición a la modernidad en Chile:

1º la transición demográfica, es decir la modificación gradual de la composición de la población del país, como consecuencia de cambios sociales y culturales de amplio alcance;

2º los procesos de migración campo ciudad, generando procesos más o menos acelerados de urbanización y metropolización de la población, de la economía y de las relaciones sociales.

3º la transformación del patrón cultural de referencia desde una cultura con valores y significados tradicionales  (orden, progreso, solidaridad, patria, autoridad…) hacia una cultura de contenidos modernos (diversidad, libertad…).

Estas tres tendencias impactan sobre el Estado y la Administración, generan y reconstruyen nuevas formas de relación del ciudadano con el servicio público, modifica el rol y las funciones de los servidores públicos y cuestiona los modelos y paradigmas tradicionales de la gestión pública, y aparecen fenomenos nuevos como los cambios en los ciclos de circulación de los funcionarios dentro del servicio público y la creciente presión de los nuevos profesionales.

A lo largo de la segunda mitad del siglo xx, la administración pública chilena comienza a introducir sucesivos procesos de racionalización, descentralización, regionalización, desconcentración-concentración, especialización y división del trabajo en la esfera pública, impactada por las nuevas formas de ejercicio de la ciudadanía, por la nueva cultura dominante,  por los modelos políticos de los sucesivos gobiernos y por una presión y demanda creciente sobre la función pública en términos de eficiencia, de calidad y de resolutividad.

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El proceso de implementación de las políticas públicas

INTRODUCCIÓN

Este ensayo tiene por objeto examinar las distintas etapas y modelos del proceso de implementación de las políticas públicas, desde una perspectiva teórica y politológica.

Los primeros estudios de políticas públicas, se centraron en la etapa de formulación de políticas, partiendo del modelo de la generalidad más absoluta.   Se consideraba que una vez que el programa estaba aprobado, la ejecución era un acto automático, neutral, técnico y posterior a la toma de decisiones.

Esta perspectiva tradicional parte de tres supuestos :

ð considera que el proceso decisorio y ejecutor son diferentes y separados. Existe una distinción entre política y administración.

ð la decisión antecede a la ejecución. La selección de alternativas es el momento fundador de la política y el inicio cronológico de la política.

ð en las fases posteriores a la decisión la política no se modifica. Se hacen decisiones que no comprometen la política. Los ejecutores actúan objetiva, racional y neutralmente.

El elemento clave para el éxito de las políticas es jerarquía y la subordinación de las Administraciones Públicas al poder político. Así, se entiende que la discrecionalidad de la Administración, la existencia de un margen de actuación propio de la Admon. son elementos que se deben eliminar, porque pueden frenar el desarrollo de las política.

Esta idea tradicional se corresponde con la ejecución administrativa. La ejecución parte de la idea de que los funcionarios actúan autónoma y neutralmente, los actores tienen más autonomía que los ejecutores.

Esta idea tradicional de políticas públicas, a partir de los 70 se ve que fracasa. Políticas públicas correctamente diseñadas fracasan debido a que algo sucede tras su programa que impide que tengan efecto.

Existe un desajuste entre los programas de acción de Gobierno y los resultados obtenidos.

Los estudios de implementación parten de la negación de los procesos de aplicación de políticas, son procesos automáticos. Consideran que las acciones posteriores a la decisión inciden mucho en el cumplimiento de objetivos.

Veamos en detalle este proceso.

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Consideraciones para un nuevo paradigma del servicio público en el siglo xxi

En los inicios del siglo xxi, asistimos a una serie de manifestaciones que nos señalan la crisis del modelo de gestión pública que se había propugnado en los últimos dos decenios del siglo pasado, como un paradigma teorico estatal inamovible, único y definitivo.

La desmistificación del Estado liberal de mercado, vino tanto desde la creciente incapacidad del propio aparato estatal para responder a las cada vez mas complejas y diversas demandas ciudadanas, como del propio sistema económico con el que aquel se articula (en una formación socio-política histórica características), cuya crisis puso al descubierto que si ayer el Estado era presentado como el problema del subdesarrollo o del bajo crecimiento, hoy se constata que es el mercado el orígen del atraso y de las desigualdades sociales y económicas.

La crisis económica y financiera global en la que está sumida el sistema-planeta completo desde 2008 en adelante, ha puesto en entredicho el paradigma del Estado subsidiario neoliberal, como lo analizamos en nuestro artículo “El Estado de después de la crisis: vida, pasión y muerte de un paradigma”.

La noción ideológica de un Estado prescindente, subsidiario y ausente de la actividad productiva, ha hecho posible que el mercado se convierta en el eje central del proceso económico, en el criterio central de distribución de los beneficios e ingresos y en la lógica que aseguraría la igualdad, la justicia y la libertad para todos los ciudadanos.  En el dilema Estado-mercado, el péndulo de la historia en los recientes tres decenios, llevó a la cuasi desaparición de servicios y empresas públicas a manos de gobiernos liberales y de políticas privatizadoras cuyo efecto principal -aunque no el único- ha sido ahondar las brechas sociales, culturales, de género y territoriales.

Pero también ha entrado en crisis el concepto de servicio público y de función pública asociado a criterios de rentabilidad, de eficiencia cuantitativa y de racionalización de los recursos puestos a disposición de funcionarios y usuarios.

La problemática del Estado regresa entonces a la Ciencia Política contemporánea como una interpelación acerca de la eficacia y de los efectos sociales, políticos e institucionales de un tipo histórico de Estado.

Avanzamos entonces en estos primeros decenios del siglo xxi hacia una matriz socio-política y estatal en que se replantean totalmente los pilares conceptuales e ideológicos del Estado y del orden político. Aquel Estado subsidiario del siglo xx, entregado casi ciego y a manos atadas a la voracidad depredadora, y a la lógica conquistadora y excluyente de las fuerzas del mercado, no solo no puede seguir gobernando eficazmente las democracias instaladas bajo su alero ideológico, sino que la ciudadanía, no acepta y se resiste cada vez más a legitimar un orden político-institucional opaco, cerrado, vertical, piramidal,  burocrático y centralizado.

Ha llegado la hora de los funerales del viejo Estado y ha sonado el tiempo en que por distintos caminos, por distintos senderos nacionales y regionales, las sociedades se darán el tiempo y la razón para construir un nuevo Estado.

OTRO ESTADO: NUEVOS PATRONES CONCEPTUALES DE REFERENCIA

 

 

 

Es posible otro Estado, en el que los ciudadanos ejerzan la plenitud de sus derechos y de sus deberes, en un contexto en que las identidades, los territorios y los grupos sociales tienen accesos y oportunidades para expresarse y para ver traducidas sus aspiraciones en políticas.

La gran transición que atravesarán los sistemas políticos en los siguientes decenios del siglo xxi será desde un Estado que fué convertido en “gerencia política del mercado”, a un Estado transformado en órgano de poder y participación de la ciudadanía. Se trata en general de pasar desde un Estado democrático predominantemente representativo a un Estado predominantemente participativo, a una república de los ciudadanos.

En busca de un nuevo concepto de servicio público

Asistimos a una crisis del concepto tradicional de gestión pública y de servicio público derivado de este tipo de Estado.

En el concepto de servicio público anterior, por ejemplo, la función de recursos humanos estaba destinada a convertirse en el motor de la competitividad de la organización, consciente de la importancia de captar, retener y desarrollar a los mejores trabajadores, técnicos y directivos.

En este contexto, el administrador, transformado en el gerente de recursos humanos debía tener poder de decisión en cuestiones de tipo estratégico directamente relacionadas con la función, pasando a ser uno de los directivos más importantes de la organización.   Entonces, denominaciones como administración de recursos humanos, dirección de desarrollo de recursos humanos, organización y gestión de recursos humanos, tendían a ofrecer una visión contemporánea de la función de recursos humanos en los servicios públicos, como herramienta para la competitividad del servicio.

Pero, en una sociedad en que el Estado ha de cumplir un rol central y estratégico en la promoción del desarrollo de la nación y en la orientación de los esfuerzos colectivos, ¿con quién tiene en realidad que competir el servicio público? ¿porqué tiene que competir un servicio público, si la función esencial del servicio público es servir al público y no buscar pretender obtener utilidades o ganancias financieras con su actividad?

Es necesario reconocer que cuando se habla de gestión pública se está hablando a la vez de tres tipos de discusiones distintas. Primero una acerca de la gestión pública como un fenómeno empírico, es decir, más allá de cómo se defina, la gestión pública existe y está en nuestros gobiernos.

Segundo, la gestión pública es un área de debate profesional, en tanto opera mediante personas que toman  decisiones, que actúan el contexto de un sistema organizacional y de rutinas preestablecidas y que buscan orientaciones entre sus pares acerca de la forma en que se gestionan las organizaciones públicas. Finalmente, debe señalarse que la gestión pública, se ha transformado en un área de debate académico, de manera que, a pesar de no tener la claridad conceptual de la teoría de la burocracia, por ejemplo, es un espacio de cuestionamientos y de desarrollo de investigaciones en distintos centros académicos.

Los nuevos patrones de referencia del futuro Estado, nos hablan de un servicio público volcado a su función servicial, dotado de poderosos recursos materiales, tecnológicos y de un capital humano altamente competente y profesional que brinda servicios, productos y bienes de alta calidad y excelencia, pero que no pierde su condición de organo de la administración al servicio de los ciudadanos y de sus necesidades y demandas.

Para ello postulamos una reflexión orientada a conceptualizar un nuevo paradigma de Estado, en función de un conjunto de conceptos.


La calidad social

 

 

Condición de excelencia del servicio público y de sus prestaciones, en términos de que por encima de la rentabilidad económica y prespuestaria, se impone la solución de los problemas, la satisfacción del ciudadano y la resolutividad del servicio.


La eficiencia satisfactoria

 

 

La eficiencia del servicio público no es solamente hacer lo máximo posible con el mínimo de recursos, sino que se hace necesario pasar a un concepto en que la eficiencia del servicio y de la función pública esté directamente asociada con el grado de satisfacción-insatisfacción del ciudadano-usuario.

La utilización y la gestión eficiente de los recursos materiales, tecnológicos, presupuestarios y humanos del servicio no está ligada solamente a la satisfacción de criterios de racionalización y optimización cuantitativa de los bienes y servicios brindados a la comunidad, sino que incorpora parámetros cualitativos provenientes de la medición constante de la satisfacción del ciudadano-usuario con los productos del servicio.

El punto de partida y el punto final del servicio público y del Estado como administración, es el ciudadano y la respuesta satisfactoria que ambos brindan a sus necesidades y demandas.


La contraloría ciudadana
Un nuevo Estado supone una nueva forma de ciudadanía.

 

 

Se trata de pasar desde una ciudadanía pasiva a una ciudadanía que se involucra y que controla al Estado y la administración, a lo largo de todo el proceso administrativo.  Ciudadanos que se informan, que disponen de información suficiente y transparente y que controlan organizada y socialmente todos los aspectos del ejercicio de la función pública.


La participación decisoria
.
Un nuevo Estado supone romper con la lógica clientelistica del Estado que informa a los ciudadanos pero que no los deja participar en los procesos de toma de decisiones, o que circunscribe la consulta  a ambitos territoriales y sociales restringidos.

Se trata de romper con la noción de participación que es en realidad información pública a los ciudadanos, a fin de pasar a una participación entendida ahora como involucramiento organizado y responsable de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones de las políticas públicas, en su gestión y en su evaluación.

La participación decisoria implica la intervención y el involucramiento de los ciudadanos organizados  en los procesos de toma de decisiones, lo que modifica en profundidad el concepto y el ejercicio de la función pública, al introducir en todos los procesos de gestión pública un ingrediente ciudadano cada vez más insoslayable.


El servicio situacional y multifuncional
.
Un Estado moderno creemos que supone que el servicio público puede orientarse hacia una modalidad de funcionamiento y de ejercicio de la función pública, orientada al ciudadano-beneficiario de un modo situacional.

Este concepto desdibuja la noción del servicio público como una organización implantada físicamente en un solo lugar, dando paso a servicios que se descentralizan y desconcentran territorialmente, de manera que resulte funcionar ubicado espacial y temporalmente allí donde los problemas se manifiestan y donde las necesidades sociales lo requieren.

El servicio situacional y multifuncional opera conforme a lógicas administrativas desconcentradas, de manera que el servicio público sea realizado por equipos de trabajo profesionales provenientes de distintos servicios cuya interdependencia hace posible una resolución más eficiente y rápida de los problemas y demandas ciudadanas.


La accesibilidad resolutiva


En un contexto sociocultural caracterizado por la creciente incorporación de las TICs a los procesos sociales y políticos y por una socialización cada vez mas masiva de los lenguajes computacionales e informacionales, creemos que la electronización de servicios, funciones, productos y bienes provenientes del Estado y los servicios, puede contribuir a facilitar una accesibilidad resolutiva de los ciudadanos.

En definitiva, se parte del concepto que la accesibilidad de las personas a los sistemas informacionales y a los servicios públicos (directa o presencial, virtual o electrónica o de gobierno electrónico y en línea), es un medio para obtener la resolución de sus necesidades, demandas y problemas.

Entendemos accesibilidad resolutiva como el concepto de servicio público directo e interactivo en que el ciudadano encuentra una respuesta eficaz y una resolución objetiva de  sus demandas y necesidades.  

Manuel Luis Rodríguez U.

FUENTES DE INFORMACION PARA PROFUNDIZAR

LOS ESCENARIOS DE LA GESTION PUBLICA EN EL SIGLO XXI – http://www.eapc.es/publicacions/innovacion/innov01sum.htm


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Breve introducción conceptual para el estudio de las Políticas Públicas

La noción de políticas públicas tiene un marcado carácter polisémico. La etimología de la acepción que aquí nos interesa proviene del anglosajón public policy, traducido por el no menos equívoco término de política pública.

Desde la perspectiva de las Ciencias Sociales y siguiendo a Jean-Claude Thoenig,la noción de políticas públicas hace referencia a la disciplina que tiene por objeto de estudio “la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad.)Qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados, a través de qué medios?” Yehezekel Dror define las políticas públicas como “una supradisciplina orientada a la búsqueda del aprovechamiento de la elaboración de políticas” y caracterizada por una serie de diferentes paradigmas relacionados con las Ciencias Sociales contemporáneas.

Se trata de una disciplina científica cuyo objetivo es elaborar información que sea de utilidad al proceso de adopción de decisiones y que ésta pueda ser utilizada para resolver problemas en circunstancias políticas concretas. Tal caracterización aproxima la Ciencia de la Administración a una concepción cuyo objetivo es la resolución de problemas concretos. En este sentido, Aaron Wildavsky sostiene que el análisis de las políticas públicas consiste en hallar “un problema sobre el cual algo pudiera o debería hacerse”. William N. Dunn señala su capacidad de contribuir al progreso de las Ciencias Sociales, porque “da soluciones a los problemas con los que se enfrenta” y por la pluralidad de metodologías que emplea dependiendo de éstos. Yehezel Dror en la misma dirección, indica que consiste en la “búsqueda de la creatividad y de alternativas a las políticas actuales.”

El enfoque de las políticas públicas es un conjunto de métodos que permiten descomponer la compleja esfera de la acción pública, en actividades muy distintas y analíticamente separables. Tiene un valor descriptivo del entramado político administrativo, en tanto en cuanto que permite la observación de los procesos de elaboración de políticas y de programas de actuación pública, y facilita la identificación de los distintos actores que intervienen en el proceso de políticas públicas. Pero además, la aproximación a la realidad administrativa del análisis de políticas públicas tiene un valor prescriptivo, en el sentido que ofrece un instrumental de análisis desarrollado para conseguir la mejora de la gestión de las administraciones públicas y para conocer el impacto de determinadas decisiones en el entorno.

Aunque será desde la década de 1970 cuando el análisis de la acción de las autoridades públicas se desarrolle y comience a ser considerado como campo específico de estudio de la Ciencia Política y de la Administración, los antecedentes históricos de la acción pública son muy anteriores. Hasta el siglo XIX la intervención estatal se limitaba a mecanismos impositivos y de seguridad, y será en este siglo, cuando se produzca la primera gran formulación de políticas estatales encaminadas a satisfacer las demandas de determinados sectores sociales. Pero va ser tras la II Guerra Mundial cuando se desarrollen y generalicen las intervenciones públicas, que darán lugar al Estado de Bienestar y a los primeros estudios sobre políticas públicas. De hecho, este tipo de Estado ha constituido un campo de investigación fructífero para las políticas públias, hasta el punto de que podemos hablar de un desarrollo paralelo.

Sin embargo, sólo será en la década de los años setenta en Estados Unidos, cuando las políticas públicas comiencen su desarrollo, como consecuencia de la convergencia de corrientes de otras disciplinas para hacer frente a los nuevos desafios de los poderes públicos, y de la dificultad de las teorías existentes para ofrecer instrumentos de análisis eficaces, con los que afrontar las nuevas demandas. Así pues, el enfoque de las políticas públicas parte de una concepción pluridisciplinar en la que la Ciencia Política asume una función predominante. Esta perspectiva teórica encuentra su génesis en Harold Lasswell y será desarrollada desde Francia por Jean-Claude Thoenig y Michael Crozier, desde Gran Bretaña por Lewis A. Gunn y B. W. Hogwood, C. Ham y M. Hill, Robert A. W. Rhodes y J. J. Richardson, desde Alemania por F. A. Scharpf y R. Mayntz o desde Italia por Bruno Dente.

En sus orígenes, los primeros analistas de políticas públicas se encontraban fuertemente influenciados por la corriente behaviorista triunfante en el momento. Los estudios hacían hincapié en las demandas (imputs) y en el resultado de las políticas ejecutadas (outputs), pasando por alto el impacto que las estructuras y los actores (burocracia,instituciones, partidos políticos, etc.), tenían sobre el resultado o producto.

Hacia la década de 1950 en Estados Unidos surgirán cuestiones en torno a los factores que determinan las políticas públicas. Esta actitud será planteada fundamentalmente por los economistas, quienes trataban de explicar las políticas públicas casi exclusivamente a partir de variables económicas, utilizando métodos empíricos que se destinaban a la ayuda en la adopción de decisiones más que a la construcción de teorías. Entre los expertos en policy science se consideraba que los factores políticos tenían un impacto marginal sobre el contenido de las políticas públicas. En este ambiente surgirá una cuestión teórica de suma importancia: )hasta qué punto importa la política? Pregunta que daría paso a un prolijo debate centrado en averiguar los factores determinantes de las políticas públicas, calificado como la “guerra de los paradigmas” y caracterizado por los excesos de las distintas escuelas.

Aunque el debate permanecerá vigente, en la década de 1970 entrarán en juego teorías sobre el Estado. Las políticas públicas que habían nacido con un claro componente empirista y pragmático, como una ayuda a la acción gubernamental, pasarán a formar parte del debate paralelo que se produce en torno al mundo de las ideas y de la teoría del Estado. Pluralistas, neomarxistas y neocorporativistas verán en las políticas públicas una nueva aportación a la construcción de sus propias teorías. Las políticas públicas se considerarán como un variable dependiente de la ideología, de los partidos políticos, de los recursos, etc., tanto en el caso de que los factores determinantes de éstas se consideren socio-económicos como políticos.

A comienzos de la década de 1980, una nueva concepción rompió la idea de considerar las políticas públicas como un resultado del sistema político.

Esta visión considerará la política pública como un producto (output) y supondrá partir de la premisa de que son las políticas públicas las que definen la política, y de que éstas constituyen un medio para observar los cambios que se producen en el sistema. El enfoque permitió una nueva aproximación al estudio del Estado, de las instituciones y de los actores del sistema político, al tiempo que como señala D. Ashford constituyó una “saludable depuración de los apriorismos ideológicos” y cierto grado de consenso entre las distintas corrientes: “los partidarios de los cambios marginales lo encontraron compatible con su visión del Estado, los liberales clásicos lo utilizaron como medio para reintroducir el concepto de mercado en la política y los marxistas descubrieron numerosas posiblidades de unir la clase y el capitalismo a la política”. Así pues, centrar el debate en si son los condicionamientos socio-económicos o políticos los que determinan las políticas públicas, parece a todas luces infructuoso; el resultado es más positivo si se parte de ellas y en términos de hipótesis se usan como indicadores de la naturaleza, el funcionamiento o la situación socio-económica del Estado.

Una vez que se produce en la policy science el rechazo contra el racionalismo abstracto y la vuelta a los modelos teóricos que ésta había rechazado en sus orígenes, las teorías de políticas públicas no se constituirán como modelos innovadores, sino que formarán parte de las propuestas de la filosofía política o del pensamiento económico ya existente. La originalidad de estos nuevos planteamientos vendrá dada por una división de las contribuciones al estudio de las políticas públicas: por un lado el científico que se preocupa por el progreso del conocimiento y del saber y, por el otro, el profesional que combina un objetivo social con el cuerpo del saber que proviene fundamentamente de la ciencia. Tal diferenciación de funciones será consecuencia de la confusión entre investigación y perspectiva operativa que se produce en la década de 1960 y bien entrada la de 1970, y cuya expresión será el surgimiento de diferentes modelos teóricos dirigidos a un mejor conocimiento de las políticas públicas y a la utilización de instrumentos teóricos ya existentes. Tales modelos teóricos de políticas públicas pueden ser clasificados en tres grupos: el modelo pluralista-racional, el burocrático-estatal y el neocorporativista e institucionalista.

El modelo pluralista-racionalista considera las políticas públicas como una respuesta a las demandas sociales que se generan, y las organizaciones administrativas como instrumentos que reaccionan ante las demandas, a través del suministro de políticas que satisfagan dichas necesidades. La contribución que la teoría pluralista realiza a la policy science es producto de la conjunción de las teorías racionalistas que provenían de la ciencia económica; de hecho, la racionalidad se convertirá en el criterio preeminente de la acción. Dos expresiones teóricas a destacar del enfoque pluralista lo constituyen la teoría del public choice, que presupone que los individuos se comportan y adoptan decisiones de forma racional, y la teoría de la racionalidad limitada que reconoce limitaciones en la capacidad de conocimiento y de elección.

El modelo burocrático-estatal centra su análisis en el papel de los burócratas y los expertos, ya que a éstos se le concibe como élites que controlan las estructuras estatales. Dentro de este enfoque, y a pesar de las divergentes aproximaciones filosóficas que suponen, podemos incluir el neomanagerismo o neoweberismo, el neomarxismo y el estructuralismo.

Tanto el modelo corporativista como el institucionalista vinieron a ofrecer una visón más completa de la relación entre el Estado y los demás actores del sistema. A diferencia del modelo pluralista en el que la relación fundamental se produce entre grupos que entran en conflicto y que necesitan alcanzar comprimisos, en el neocorporativismo la relación se produce entre los grupos y el propio Estado. La reinserción del Estado como elemento de análisis de las políticas públicas, que la revolución behaviorista había eliminado de su agenda de prioridades dentro de la policy science, y el interés suscitado por el estudio del Estado dará pie a la aparición del neoinstitucionalismo.

Retomando de nuevo el concepto de política pública, ésta puede definirse como un programa de acción de una autoridad dotada de poder político y de legitimidad gubernamental, que afecta a un sector de la sociedad o bien a un espacio geográfico determinado. El programa y las acciones que éste implica constituyen el nucleo central del analista de políticas públicas, cuyo esfuerzo se caracteriza por la acumulación de observaciones. Pero como acertadamente nos recuerda Th. R. Dey, una política pública se compone de aquello que una autoridad pública decide hacer o no hacer, puesto que en políticas públicas el no actuar se puede considerar como una actuación.

Más que de una disciplina teórica se trata de una ciencia práctica para la acción, ya que su objetivo es proceder a un mejor análisis del proceso de adopción de políticas, de forma que permita establecer un diagnóstico más acertado de la situación, y un mejor aprovechamiento de los recursos para la consecución de los fines establecidos. Ello hace preciso la distinción de dos componentes de lo que normalmente denominamos generalizando análisis de políticas públicas: el análisis de políticas (policy analysis), que consiste en la identificación de las alternativas y de los efectos que éstas pudieran producir, y el diseño de políticas (policy design), que consiste en la adopción de una alternativa y el establecimiento de los medios que permiten alcanzar el objetivo propuesto.

Como se ha señalado, el análisis de políticas públicas centra su estudio en los procesos de elaboración de políticas y programas públicos de actuación. Tal planteamiento permite una aproximación doble: la formación del proceso de políticas desde una concepción global, compleja y sin la formulación de límites claros al proceso, ésta sería la concepción desarrollada por Charles E. Lindblom, y el enfoque que separa las diversas fases del proceso con la finalidad de proceder a un estudio independiente de las diferentes etapas. Esta segunda perspectiva elaborada por Harold Lasswell tuvo una mayor influencia en el análisis de políticas públicas, asumiendo que el proceso de elaboración de políticas y programas es racional y ordenado. De ahí que podamos establecer las fases que determinan el proceso: por qué surgen los problemas y por qué pasan a ser una preocupación de los gobiernos, quién toma y por qué se adopta la iniciativa de hacer propuestas frente a dichos problemas, cómo se produce la elaboración legislativa o de otro tipo que inicia la acción, cómo la Administración Pública pone en práctica las propuestas y, por último, cómo se puede evaluar la política aplicada. Así pues, el proceso de políticas públicas puede descomponerse en cinco partes analíticamente separables: identificación de un problema que requiera acción pública, formulación de posibles soluciones, adopción de decisiones por parte de la autoridad legitimada, ejecución de la política pública y evaluación de los resultados.

Todas las políticas públicas generan efectos y toda política pública encubre una teoría de cambio social, ya que existe una relación de causa a efecto en las disposiciones que rigen y fundamentan las acciones públicas. Pero además, conlleva costes y obligaciones, e inconvenientes y beneficios para los sujetos que se ven afectados, quienes como demuestra la experiencia, consideran más importante los costes y los beneficios que le atañen de manera personalizada, que aquellos que afectan a la colectividad. Normalmente, los efectos se presentan en términos generales y abstractos; temporalmente se producen después de que una intervención pública tenga lugar, aunque la relación entre los productos de la actividad pública y los efectos de éstos, no es necesariamente directa, lineal o mecániza, ya que el efecto pude ir dirigido sobre el tejido social o sobre una estructura.

Una parte central de las políticas públicas radica en la transformación de productos en impactos o efectos deseados, por cuanto que toda intervención pública genera una alteración del estado natural de las cosas en la sociedad. Las políticas públicas se sirven de la identificación de los efectos reales, generados por las actividades administrativas que difieren o que acaban siendo contrarias a los efectos deseados. Ello puede ser debido a que las realizaciones efectuadas no eran las adecuadas, eran insuficientes, el comportamiento de los ejecutores o de los afectados no era el preciso para la consecución de los objetivos perseguidos, y/o las circunstancias del momento no eran las previstas. En este sentido, las políticas públicas constituyen una metodología que permite un mejor control sobre la función de producción de las autoridades públicas, tratando de que los productos generen los efectos esperados o al menos previniendo y reduciendo las desviaciones.

Gianfranco Pasquino menciona dos aspectos criticables de la vertiente de las políticas públicas: en primer término una interpretación reductiva de la política al conceder escasa atención a los aspectos estructurales y a los condicionamientos ideológicos, y en segundo, la escasa capacidad para la generalización, con la consiguiente escasez de teorización.

En cualquier caso, el análisis de políticas públicas ha supuesto un nuevo enfoque en los estudios sobre la Administración Pública, la cual desde una perspectiva tradicional que acentuaba la legitimidad y la legalidad de la actuación pública, abre paso a una perspectiva que destaca los resultados de la actuación y los instrumentos o procedimientos que permiten mejorarla. Pero además este enfoque, decriptivo de la realidad político-administrativa y prescriptivo en el sentido de que ofrece instrumental teórico, se dirige a la búsqueda de la eficacia y la eficiencia en la gestión de las organizaciones públicas. En su vertiente práctica, el análisis de políticas públicas ha hecho posible la inserción y la aplicación de métodos privados para mejorar determinados servicios de la gestión pública, incorporando a tales procedimientos la singularidad y la especificidad propia del sector público.

Como apunta Maurice Blondel, las investigaciones en torno a las políticas públicas son “una necesidad no sólo para detectar las ineficiencias de la actuación pública y reducirlas en el futuro, sino para conseguir una mejor inyección de principios normativos en el desarrollo diario de tales políticas”.

Manuel Luis Rodríguez U.


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El proceso de evaluación de las políticas públicas en la administración canadiense

Directive sur la fonction d’évaluation

Outils et Ressources

1. Date d’entrée en vigueur

1.1 La directive entre en vigueur le 1er avril 2009. Les ministères ont jusqu’au 31 mars 2013 pour mettre pleinement en œuvre l’alinéa 6.1.1a) et le sous-alinéa 6.1.3b) (iii) de la Directive.

1.2 Considérations relatives à la transition :

1.2.1 En attendant la mise en œuvre intégrale de l’article 6.1.3b)(iii) qui se fera au plus tard le 31 mars 2013, il incombera aux chefs de l’évaluation de s’assurer de ce qui suit :

  1. que les plans d’évaluation ministériels qu’ils élaborent fassent état des progrès réalisés en vue d’élargir la portée des évaluations à toutes les dépenses de programmes directes des ministères (sauf les programmes permanents de subventions et de contributions) sur une période de cinq ans;
  2. que les plans d’évaluation ministériels approuvés qu’ils soumettent au Secrétariat du Conseil du Trésor conformément au paragraphe 6.1.3d) de la présente Directive et qui ne démontrent pas que la portée des évaluations couvre toutes les dépenses de programmes directes pendant la période consécutive de cinq ans, font appel à une approche fondée sur les risques pour planifier la couverture des dépenses de programmes directes (sauf les programmes permanents de subventions et de contributions). Les plans d’évaluation ministériels utilisant une approche fondée sur les risques pour planifier la couverture des dépenses de programmes directes comporteront une justification écrite en fonction des risques afin d’expliquer les choix du ministère en ce qui concerne ce qui est couvert et ce qui n’est pas couvert dans les évaluations.

2. Application

2.1 La présente Directive s’applique aux ministères énoncés à l’article 2 de la Loi sur la gestion des finances publiques, à l’exception du Bureau du secrétaire du gouverneur général, du Sénat, de la Chambre des communes, de la Bibliothèque du Parlement, du Bureau du conseiller sénatorial en éthique et du Bureau du commissaire aux conflits d’intérêt et à l’éthique.

2.2 L’application de la présente directive aux petits ministères et organismes définis à l’annexe A est reportée, sauf indication contraire du président du Conseil du Trésor et sauf de la manière indiquée au paragraphe 6.3, qui s’applique à la date d’entrée en vigueur de la directive.

2.3 Les dispositions des sous alinéas 6.1.3 b (vi) et (viii) et de l’alinéa 6.3.1(a) qui autorisent le secrétaire du Conseil du Trésor du Canada de demander des évaluations précises, ne s’appliquent pas au Bureau du vérificateur général, au Commissariat à la vie privée, au Commissariat à l’information, au Bureau du directeur général des élections, au Commissariat au lobbying, au Commissariat aux langues officielles et au Commissariat à l’intégrité du secteur public. En outre, les articles 7 et 8 de la présente directive, qui adoptent toutes les exigences énoncées aux articles 7 et 8 de la Politique sur l’évaluation, s’appliquent à ces organismes, à l’exception des paragraphes 7.3 et 8.2 de la Politique. L’administrateur général de chacun de ces organismes est l’unique responsable de la surveillance de la conformité à cette directive dans son organisme et de la réponse aux cas de non-conformité, conformément aux instruments du Conseil du Trésor qui concernent la gestion de la conformité.

3. Contexte

La présente directive :

3.1 soutient les objectifs de la Politique sur l’évaluation, car elle rend opérationnelles les exigences applicables au personnel ministériel qui participe à l’évaluation. La directive fixe les exigences précises assurant la production en temps opportun d’évaluations crédibles, neutres et d’un bon rapport coût-efficacité à l’appui de la prise des décisions relatives aux politiques, aux programmes et aux dépenses;

3.2 favorise la collaboration entre la fonction d’évaluation et les gestionnaires de programmes afin d’aider ces derniers à améliorer la conception, l’exécution, le rendement et la mesure du rendement des politiques et programmes de l’organisme;

3.3 appuie le principe selon lequel le chef de l’évaluation, à titre de principal expert en évaluation du ministère, prend les décisions finales sur les questions techniques, sous réserve des pouvoirs décisionnels des administrateurs généraux;

3.4 répond aux exigences énoncées dans la Politique sur les paiements de transfert et au paragraphe 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques;

3.5 décrit les rôles et responsabilités des chefs de l’évaluation et des gestionnaires de programmes et établit les compétences de base que doivent posséder les chefs de l’évaluation et les évaluateurs,

3.6 doit être lue en parallèle avec la Politique sur l’évaluation, les Normes d’évaluation pour le gouvernement du Canada, la Loi sur la gestion des finances publiques et la Politique sur la Structure de gestion des ressources et des résultats.

3.7 Le Conseil du Trésor a délégué au président du Conseil du Trésor le pouvoir d’émettre, de modifier et d’abroger la Directive sur la fonction d’évaluation et d’approuver toute dérogation à la Directive.

4. Définitions

Les définitions servant à interpréter la présente directive se trouvent à l’annexe A de la Politique sur l’évaluation.

5. Énoncé de la directive

5.1 Objectif

La présente directive vise à préciser les responsabilités du personnel ministériel qui participe à l’évaluation de manière à assurer l’efficacité des fonctions d’évaluation des ministères et à répondre aux besoins en données d’évaluation des Canadiens, des parlementaires, des ministres, des organismes centraux et des administrateurs généraux.

5.2 Résultats attendus

On s’attend à ce que cette directive aide à répondre aux besoins en données d’évaluation des Canadiens, des parlementaires, des ministres, des organismes centraux et des administrateurs généraux au moyen :

5.2.1 d’évaluations adéquates, régulières et systématiques des dépenses de programmes directes;

5.2.2 des fonctions d’évaluation et des évaluations ministérielles jugées crédibles par les Canadiens, les parlementaires, les ministres, les organismes centraux et les administrateurs généraux,

5.2.3 des fonctions d’évaluation ministérielles qui produisent, en temps opportun, des informations appropriées à l’appui de la prise des décisions et de l’élaboration des rapports au public.

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