GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

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Consideraciones para un nuevo paradigma del servicio público en el siglo xxi

En los inicios del siglo xxi, asistimos a una serie de manifestaciones que nos señalan la crisis del modelo de gestión pública que se había propugnado en los últimos dos decenios del siglo pasado, como un paradigma teorico estatal inamovible, único y definitivo.

La desmistificación del Estado liberal de mercado, vino tanto desde la creciente incapacidad del propio aparato estatal para responder a las cada vez mas complejas y diversas demandas ciudadanas, como del propio sistema económico con el que aquel se articula (en una formación socio-política histórica características), cuya crisis puso al descubierto que si ayer el Estado era presentado como el problema del subdesarrollo o del bajo crecimiento, hoy se constata que es el mercado el orígen del atraso y de las desigualdades sociales y económicas.

La crisis económica y financiera global en la que está sumida el sistema-planeta completo desde 2008 en adelante, ha puesto en entredicho el paradigma del Estado subsidiario neoliberal, como lo analizamos en nuestro artículo “El Estado de después de la crisis: vida, pasión y muerte de un paradigma”.

La noción ideológica de un Estado prescindente, subsidiario y ausente de la actividad productiva, ha hecho posible que el mercado se convierta en el eje central del proceso económico, en el criterio central de distribución de los beneficios e ingresos y en la lógica que aseguraría la igualdad, la justicia y la libertad para todos los ciudadanos.  En el dilema Estado-mercado, el péndulo de la historia en los recientes tres decenios, llevó a la cuasi desaparición de servicios y empresas públicas a manos de gobiernos liberales y de políticas privatizadoras cuyo efecto principal -aunque no el único- ha sido ahondar las brechas sociales, culturales, de género y territoriales.

Pero también ha entrado en crisis el concepto de servicio público y de función pública asociado a criterios de rentabilidad, de eficiencia cuantitativa y de racionalización de los recursos puestos a disposición de funcionarios y usuarios.

La problemática del Estado regresa entonces a la Ciencia Política contemporánea como una interpelación acerca de la eficacia y de los efectos sociales, políticos e institucionales de un tipo histórico de Estado.

Avanzamos entonces en estos primeros decenios del siglo xxi hacia una matriz socio-política y estatal en que se replantean totalmente los pilares conceptuales e ideológicos del Estado y del orden político. Aquel Estado subsidiario del siglo xx, entregado casi ciego y a manos atadas a la voracidad depredadora, y a la lógica conquistadora y excluyente de las fuerzas del mercado, no solo no puede seguir gobernando eficazmente las democracias instaladas bajo su alero ideológico, sino que la ciudadanía, no acepta y se resiste cada vez más a legitimar un orden político-institucional opaco, cerrado, vertical, piramidal,  burocrático y centralizado.

Ha llegado la hora de los funerales del viejo Estado y ha sonado el tiempo en que por distintos caminos, por distintos senderos nacionales y regionales, las sociedades se darán el tiempo y la razón para construir un nuevo Estado.

OTRO ESTADO: NUEVOS PATRONES CONCEPTUALES DE REFERENCIA

 

 

 

Es posible otro Estado, en el que los ciudadanos ejerzan la plenitud de sus derechos y de sus deberes, en un contexto en que las identidades, los territorios y los grupos sociales tienen accesos y oportunidades para expresarse y para ver traducidas sus aspiraciones en políticas.

La gran transición que atravesarán los sistemas políticos en los siguientes decenios del siglo xxi será desde un Estado que fué convertido en “gerencia política del mercado”, a un Estado transformado en órgano de poder y participación de la ciudadanía. Se trata en general de pasar desde un Estado democrático predominantemente representativo a un Estado predominantemente participativo, a una república de los ciudadanos.

En busca de un nuevo concepto de servicio público

Asistimos a una crisis del concepto tradicional de gestión pública y de servicio público derivado de este tipo de Estado.

En el concepto de servicio público anterior, por ejemplo, la función de recursos humanos estaba destinada a convertirse en el motor de la competitividad de la organización, consciente de la importancia de captar, retener y desarrollar a los mejores trabajadores, técnicos y directivos.

En este contexto, el administrador, transformado en el gerente de recursos humanos debía tener poder de decisión en cuestiones de tipo estratégico directamente relacionadas con la función, pasando a ser uno de los directivos más importantes de la organización.   Entonces, denominaciones como administración de recursos humanos, dirección de desarrollo de recursos humanos, organización y gestión de recursos humanos, tendían a ofrecer una visión contemporánea de la función de recursos humanos en los servicios públicos, como herramienta para la competitividad del servicio.

Pero, en una sociedad en que el Estado ha de cumplir un rol central y estratégico en la promoción del desarrollo de la nación y en la orientación de los esfuerzos colectivos, ¿con quién tiene en realidad que competir el servicio público? ¿porqué tiene que competir un servicio público, si la función esencial del servicio público es servir al público y no buscar pretender obtener utilidades o ganancias financieras con su actividad?

Es necesario reconocer que cuando se habla de gestión pública se está hablando a la vez de tres tipos de discusiones distintas. Primero una acerca de la gestión pública como un fenómeno empírico, es decir, más allá de cómo se defina, la gestión pública existe y está en nuestros gobiernos.

Segundo, la gestión pública es un área de debate profesional, en tanto opera mediante personas que toman  decisiones, que actúan el contexto de un sistema organizacional y de rutinas preestablecidas y que buscan orientaciones entre sus pares acerca de la forma en que se gestionan las organizaciones públicas. Finalmente, debe señalarse que la gestión pública, se ha transformado en un área de debate académico, de manera que, a pesar de no tener la claridad conceptual de la teoría de la burocracia, por ejemplo, es un espacio de cuestionamientos y de desarrollo de investigaciones en distintos centros académicos.

Los nuevos patrones de referencia del futuro Estado, nos hablan de un servicio público volcado a su función servicial, dotado de poderosos recursos materiales, tecnológicos y de un capital humano altamente competente y profesional que brinda servicios, productos y bienes de alta calidad y excelencia, pero que no pierde su condición de organo de la administración al servicio de los ciudadanos y de sus necesidades y demandas.

Para ello postulamos una reflexión orientada a conceptualizar un nuevo paradigma de Estado, en función de un conjunto de conceptos.


La calidad social

 

 

Condición de excelencia del servicio público y de sus prestaciones, en términos de que por encima de la rentabilidad económica y prespuestaria, se impone la solución de los problemas, la satisfacción del ciudadano y la resolutividad del servicio.


La eficiencia satisfactoria

 

 

La eficiencia del servicio público no es solamente hacer lo máximo posible con el mínimo de recursos, sino que se hace necesario pasar a un concepto en que la eficiencia del servicio y de la función pública esté directamente asociada con el grado de satisfacción-insatisfacción del ciudadano-usuario.

La utilización y la gestión eficiente de los recursos materiales, tecnológicos, presupuestarios y humanos del servicio no está ligada solamente a la satisfacción de criterios de racionalización y optimización cuantitativa de los bienes y servicios brindados a la comunidad, sino que incorpora parámetros cualitativos provenientes de la medición constante de la satisfacción del ciudadano-usuario con los productos del servicio.

El punto de partida y el punto final del servicio público y del Estado como administración, es el ciudadano y la respuesta satisfactoria que ambos brindan a sus necesidades y demandas.


La contraloría ciudadana
Un nuevo Estado supone una nueva forma de ciudadanía.

 

 

Se trata de pasar desde una ciudadanía pasiva a una ciudadanía que se involucra y que controla al Estado y la administración, a lo largo de todo el proceso administrativo.  Ciudadanos que se informan, que disponen de información suficiente y transparente y que controlan organizada y socialmente todos los aspectos del ejercicio de la función pública.


La participación decisoria
.
Un nuevo Estado supone romper con la lógica clientelistica del Estado que informa a los ciudadanos pero que no los deja participar en los procesos de toma de decisiones, o que circunscribe la consulta  a ambitos territoriales y sociales restringidos.

Se trata de romper con la noción de participación que es en realidad información pública a los ciudadanos, a fin de pasar a una participación entendida ahora como involucramiento organizado y responsable de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones de las políticas públicas, en su gestión y en su evaluación.

La participación decisoria implica la intervención y el involucramiento de los ciudadanos organizados  en los procesos de toma de decisiones, lo que modifica en profundidad el concepto y el ejercicio de la función pública, al introducir en todos los procesos de gestión pública un ingrediente ciudadano cada vez más insoslayable.


El servicio situacional y multifuncional
.
Un Estado moderno creemos que supone que el servicio público puede orientarse hacia una modalidad de funcionamiento y de ejercicio de la función pública, orientada al ciudadano-beneficiario de un modo situacional.

Este concepto desdibuja la noción del servicio público como una organización implantada físicamente en un solo lugar, dando paso a servicios que se descentralizan y desconcentran territorialmente, de manera que resulte funcionar ubicado espacial y temporalmente allí donde los problemas se manifiestan y donde las necesidades sociales lo requieren.

El servicio situacional y multifuncional opera conforme a lógicas administrativas desconcentradas, de manera que el servicio público sea realizado por equipos de trabajo profesionales provenientes de distintos servicios cuya interdependencia hace posible una resolución más eficiente y rápida de los problemas y demandas ciudadanas.


La accesibilidad resolutiva


En un contexto sociocultural caracterizado por la creciente incorporación de las TICs a los procesos sociales y políticos y por una socialización cada vez mas masiva de los lenguajes computacionales e informacionales, creemos que la electronización de servicios, funciones, productos y bienes provenientes del Estado y los servicios, puede contribuir a facilitar una accesibilidad resolutiva de los ciudadanos.

En definitiva, se parte del concepto que la accesibilidad de las personas a los sistemas informacionales y a los servicios públicos (directa o presencial, virtual o electrónica o de gobierno electrónico y en línea), es un medio para obtener la resolución de sus necesidades, demandas y problemas.

Entendemos accesibilidad resolutiva como el concepto de servicio público directo e interactivo en que el ciudadano encuentra una respuesta eficaz y una resolución objetiva de  sus demandas y necesidades.  

Manuel Luis Rodríguez U.

FUENTES DE INFORMACION PARA PROFUNDIZAR

LOS ESCENARIOS DE LA GESTION PUBLICA EN EL SIGLO XXI – http://www.eapc.es/publicacions/innovacion/innov01sum.htm

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Modernización del Estado en Chile: logros, paradigmas y tareas pendientes

Este ensayo tiene por objeto intelectual proponer un análisis crítico del actual proceso de reforma y modernización del Estado en Chile, desde una perspectiva multidisciplinaria de la Ciencia Política, de la Ciencia de las Políticas y de la disciplina Prospectiva.

Se describen los lineamientos estratégicos del proyecto, los objetivos y algunos aspectos de su implementación a la luz de sus resultados, para concluir con un análisis prospectivo de las principales tendencias futuras de cambio en la esfera de la gestión pública.

Como consecuencia de un conjunto de transformaciones socio-culturales, económicas y políticas en el mundo,  asistimos -en los inicios del siglo xxi y de su segundo decenio- a un cambio fundamental de paradigma en materia de gestión pública y de administración del Estado: globalización de los flujos e intercambios, masificación de las TICS y de la información, extensión de una cultura moderna y post-moderna, surgimiento de nuevas formas de ciudadanía, relativización de las soberanías nacionales y de las fronteras estatales, deterioro de la legitimidad del Estado y los sistemas políticos, mayor conciencia crítica de los ciudadanos respecto de sus derechos y posibilidades.

Los cambios socio-culturales que ha experimentado la sociedad contemporánea, apuntan a un cuestionamiento de la eficacia del Estado y de la función pública frente a una ciudadanía cada vez más diversa, más crítica y más exigente.

El conjunto de la relación Estado-ciudadanía está cambiando.  Cambia la sociedad, cambia la cultura, cambia el Estado y necesariamente debe cambiar la función pública.

Por lo tanto, los grandes supuestos y premisas de la modernización del Estado emprendida en Chile desde principios de la década de los años 90 y que resulta una reinterpretación y adaptación del modelo británico de modernización de la gestión estatal, proveniente del paradigma y la experiencia tatcheriana en la década de los 80, merece hoy ser reconsiderada y reevaluada.

Aquí adoptamos dos enfoques metodológicos complementarios e interdependientes: el punto de vista teórico y conceptual proveniente de la Ciencia Política -que aporta una lectura interpretativa de las instituciones y de los procesos políticos y de gestión desde la perspectiva de su impacto e interrelación con el resto de la sociedad- y el punto de vista de la disciplina Prospectiva que contribuye situando los fenómenos y procesos dentro de un lógica de la larga línea del tiempo y propone examinar las tendencias actuales en función de escenarios y proyecciones de futuro.

Punta Arenas, Magallanes, noviembre de 2009.

I.  LINEAMIENTOS ESTRATEGICOS DE LA REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN CHILE

Algunos proyectos anteriores de modernización: notas para una “arqueología” de la modernización del Estado en Chile

La modernización del Estado en Chile, debemos situarla en un contexto macro social mayor: el de la transición de la sociedad chilena hacia la modernidad, tendencia profunda que se esta manifestando desde mediados del siglo xx y que debiera desarrollarse a lo largo del siglo xxi.   Chile se encuentra en un prolongado tránsito desde una sociedad y una cultura de rasgos tradicionales, hacia una cultura de rasgos modernos y este cambio estructural profundo impacta sobre el conjunto de las instituciones, la economía, los patrones culturales de referencia y la sociedad.

Al mismo tiempo, los procesos de modernización y reforma del Estado, tienen larga data en la historia política e institucional chilena.

Parece ser que a lo menos durante el siglo xx, la institucionalidad y la clase política chilena han percibido (cada una en momentos coincidentes o distintos) de la necesidad de adaptar el aparato estatal a los cambios provenientes de la sociedad, la economía o la cultura.

Dada la naturaleza específica del sistema político y de la historia del Estado en Chile, resulta evidente que se imponen a lo menos tres tendencias fundamentales.

Por un lado, la orientación legalista de la cultura política y administrativa nacional, determinan que se entiende el cambio constitucional como el punto de partida del cambio organizacional (salvo el proyecto de modernización hoy en curso, cada nueva Constitución Política ha significado un cambio en la estructura institucional de la administración).

Por otro lado, la tendencia a asociar estrechamente el cambio modernizador a la agenda política y la agenda gubernamental, de donde resultan diversos efectos distorsionadores de todo el proceso de modernización, como veremos más adelante.

No queremos decir con esto que sea criticable la naturaleza política de la modernización del Estado: desde que se trata de una transformación de largo aliento del aparato estatal y del sistema de administración pública, tiene siempre una dimensión política (contenidos, valores, objetivos, orientaciones, actores implicados, estrategias) que no debe ser descuidada.

(La “despolitización” de la modernización del Estado puede ser tan nefasta como la reforma de la administración del Estado alemán emprendida por el régimen de Hitler en nombre de la lucha “contra los partidos políticos”, con los resultados ya conocidos.)

Y en tercer lugar, interviene en este proceso, el carácter presidencialista, vertical y centralizado del conjunto del aparato estatal chileno. La reforma y la modernización del Estado (como proyecto y como proceso de implementación) pasa necesariamente por el tamiz de esa estructura organizacional.

No es solo una cuestión de régimen político: es sobre todo, una estructura institucional piramidal, que proviene de una determinada estructura mental y cultural, de una cultura política y administrativa específicamente chilena y latinoamericana.

Podríamos afirmar que el proceso general de reforma y modernización del Estado en Chile, a lo menos en la segunda mitad del siglo xx, pasa por tres o cuatro “momentos institucionales”.

La modernización de los años 40 y el Estado de Bienestar
Nada más que a título descriptivo, cabe consignar que estos procesos tienen sus antecedentes más significativos en la reforma  institucional y administrativa iniciada por los gobiernos radicales a fines de los años 30 y durante los años cuarenta (1938, Pedro Aguirre Cerda en adelante), con la creación de la CORFO y un conjunto de entidades estatales (CAP, ENAP, LAN, ECA, entre otras), enmarcadas en el modelo de desarrollo de industrialización y sustitución de importaciones y dentro de un concepto de  Estado de Bienestar.

El cambio de la Constitución Política de 1833 a la de 1925 (a partir del primer gobierno de Arturo Alessandri), produce entonces, una necesidad de modernizar el Estado y la administración.

De este modo, cada modelo de modernización obedece tanto a un tipo o paradigma  de Estado, a una determinada matriz socio-política y a un determinado modelo de desarrollo nacional.

La modernización desarrollista de los años sesenta

El siguiente “momento institucional” a destacar es la reforma administrativa impulsada por el Gobierno de Frei Montalva (1964-1970), bajo un paradigma de modernización proveniente de la Alianza para el Progreso, que significó la creación de ODEPLAN (Oficina de Planificación Nacional, dependiente de la Presidencia de la República), del CONSUSENA (Consejo Superior de Seguridad Nacional) y del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, entre otros órganos gubernamentales, aún cuando en este período se mantuvo la división territorial en provincias generada por la Constitución de 1925.

A su vez, el cambio de la Constitución de 1925 por la nueva Constitución de 1980, viene acompañado de una nueva concepción del sistema administrativo del país.

La modernización neoliberal de los años setenta y ochenta

Un tercer momento lo constituyó entonces, la reforma administrativa impulsada durante el gobierno militar bajo la égida de la CONARA (Comisión de Reforma Administrativa) desde 1975, la que introdujo la estructura territorial de regiones, creó los Ministerios Secretaría General de la Presidencia y Secretaría General de Gobierno, y dio paso a un proceso de regionalización bajo un lógica centralizada, siguiendo el modelo de regionalización administrativa francesa implantado por De Gaulle a principios de los años sesenta.

La modernización liberal de los años noventa

A su vez, en esta trayectoria histórica, situamos el proyecto de reforma de 1993.

En efecto, dentro de un marco de estabilidad institucional y de transición ordenada desde el régimen militar dictatorial a un régimen democrático (1989-1990 en adelante), el proyecto inicial de reforma y modernización del Estado, concebido durante la Presidencia de Patricio Aylwin y puesto en marcha en 1993-1994 durante la administración Frei Ruiz Tagle, se corresponde con un determinado concepto del sistema político y del sistema público, con un determinado desempeño del sistema político institucional, con una evaluación crítica del rol cumplido por ciertos enclaves autoritarios y la necesidad de su desmontaje, y por requerimientos asociados a la definición de una nueva agenda pública.

La primera reforma y modernización del Estado de este actual período democrático, se nos presenta entonces como una tentativa global de reformas parciales y graduales del aparato público con la mirada puesta en la necesidad de redefinir nuevas prioridades en la agenda pero siempre teniendo como trasfondo conceptual, la necesidad de completar la democratización del sistema político.

En cierto modo, el proyecto inicial de modernización del Estado obedecía a una voluntad de dar por concluida la transición impulsando modificaciones estructurales de fondo en el sistema institucional.

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Breve introducción conceptual para el estudio de las Políticas Públicas

La noción de políticas públicas tiene un marcado carácter polisémico. La etimología de la acepción que aquí nos interesa proviene del anglosajón public policy, traducido por el no menos equívoco término de política pública.

Desde la perspectiva de las Ciencias Sociales y siguiendo a Jean-Claude Thoenig,la noción de políticas públicas hace referencia a la disciplina que tiene por objeto de estudio “la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad.)Qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados, a través de qué medios?” Yehezekel Dror define las políticas públicas como “una supradisciplina orientada a la búsqueda del aprovechamiento de la elaboración de políticas” y caracterizada por una serie de diferentes paradigmas relacionados con las Ciencias Sociales contemporáneas.

Se trata de una disciplina científica cuyo objetivo es elaborar información que sea de utilidad al proceso de adopción de decisiones y que ésta pueda ser utilizada para resolver problemas en circunstancias políticas concretas. Tal caracterización aproxima la Ciencia de la Administración a una concepción cuyo objetivo es la resolución de problemas concretos. En este sentido, Aaron Wildavsky sostiene que el análisis de las políticas públicas consiste en hallar “un problema sobre el cual algo pudiera o debería hacerse”. William N. Dunn señala su capacidad de contribuir al progreso de las Ciencias Sociales, porque “da soluciones a los problemas con los que se enfrenta” y por la pluralidad de metodologías que emplea dependiendo de éstos. Yehezel Dror en la misma dirección, indica que consiste en la “búsqueda de la creatividad y de alternativas a las políticas actuales.”

El enfoque de las políticas públicas es un conjunto de métodos que permiten descomponer la compleja esfera de la acción pública, en actividades muy distintas y analíticamente separables. Tiene un valor descriptivo del entramado político administrativo, en tanto en cuanto que permite la observación de los procesos de elaboración de políticas y de programas de actuación pública, y facilita la identificación de los distintos actores que intervienen en el proceso de políticas públicas. Pero además, la aproximación a la realidad administrativa del análisis de políticas públicas tiene un valor prescriptivo, en el sentido que ofrece un instrumental de análisis desarrollado para conseguir la mejora de la gestión de las administraciones públicas y para conocer el impacto de determinadas decisiones en el entorno.

Aunque será desde la década de 1970 cuando el análisis de la acción de las autoridades públicas se desarrolle y comience a ser considerado como campo específico de estudio de la Ciencia Política y de la Administración, los antecedentes históricos de la acción pública son muy anteriores. Hasta el siglo XIX la intervención estatal se limitaba a mecanismos impositivos y de seguridad, y será en este siglo, cuando se produzca la primera gran formulación de políticas estatales encaminadas a satisfacer las demandas de determinados sectores sociales. Pero va ser tras la II Guerra Mundial cuando se desarrollen y generalicen las intervenciones públicas, que darán lugar al Estado de Bienestar y a los primeros estudios sobre políticas públicas. De hecho, este tipo de Estado ha constituido un campo de investigación fructífero para las políticas públias, hasta el punto de que podemos hablar de un desarrollo paralelo.

Sin embargo, sólo será en la década de los años setenta en Estados Unidos, cuando las políticas públicas comiencen su desarrollo, como consecuencia de la convergencia de corrientes de otras disciplinas para hacer frente a los nuevos desafios de los poderes públicos, y de la dificultad de las teorías existentes para ofrecer instrumentos de análisis eficaces, con los que afrontar las nuevas demandas. Así pues, el enfoque de las políticas públicas parte de una concepción pluridisciplinar en la que la Ciencia Política asume una función predominante. Esta perspectiva teórica encuentra su génesis en Harold Lasswell y será desarrollada desde Francia por Jean-Claude Thoenig y Michael Crozier, desde Gran Bretaña por Lewis A. Gunn y B. W. Hogwood, C. Ham y M. Hill, Robert A. W. Rhodes y J. J. Richardson, desde Alemania por F. A. Scharpf y R. Mayntz o desde Italia por Bruno Dente.

En sus orígenes, los primeros analistas de políticas públicas se encontraban fuertemente influenciados por la corriente behaviorista triunfante en el momento. Los estudios hacían hincapié en las demandas (imputs) y en el resultado de las políticas ejecutadas (outputs), pasando por alto el impacto que las estructuras y los actores (burocracia,instituciones, partidos políticos, etc.), tenían sobre el resultado o producto.

Hacia la década de 1950 en Estados Unidos surgirán cuestiones en torno a los factores que determinan las políticas públicas. Esta actitud será planteada fundamentalmente por los economistas, quienes trataban de explicar las políticas públicas casi exclusivamente a partir de variables económicas, utilizando métodos empíricos que se destinaban a la ayuda en la adopción de decisiones más que a la construcción de teorías. Entre los expertos en policy science se consideraba que los factores políticos tenían un impacto marginal sobre el contenido de las políticas públicas. En este ambiente surgirá una cuestión teórica de suma importancia: )hasta qué punto importa la política? Pregunta que daría paso a un prolijo debate centrado en averiguar los factores determinantes de las políticas públicas, calificado como la “guerra de los paradigmas” y caracterizado por los excesos de las distintas escuelas.

Aunque el debate permanecerá vigente, en la década de 1970 entrarán en juego teorías sobre el Estado. Las políticas públicas que habían nacido con un claro componente empirista y pragmático, como una ayuda a la acción gubernamental, pasarán a formar parte del debate paralelo que se produce en torno al mundo de las ideas y de la teoría del Estado. Pluralistas, neomarxistas y neocorporativistas verán en las políticas públicas una nueva aportación a la construcción de sus propias teorías. Las políticas públicas se considerarán como un variable dependiente de la ideología, de los partidos políticos, de los recursos, etc., tanto en el caso de que los factores determinantes de éstas se consideren socio-económicos como políticos.

A comienzos de la década de 1980, una nueva concepción rompió la idea de considerar las políticas públicas como un resultado del sistema político.

Esta visión considerará la política pública como un producto (output) y supondrá partir de la premisa de que son las políticas públicas las que definen la política, y de que éstas constituyen un medio para observar los cambios que se producen en el sistema. El enfoque permitió una nueva aproximación al estudio del Estado, de las instituciones y de los actores del sistema político, al tiempo que como señala D. Ashford constituyó una “saludable depuración de los apriorismos ideológicos” y cierto grado de consenso entre las distintas corrientes: “los partidarios de los cambios marginales lo encontraron compatible con su visión del Estado, los liberales clásicos lo utilizaron como medio para reintroducir el concepto de mercado en la política y los marxistas descubrieron numerosas posiblidades de unir la clase y el capitalismo a la política”. Así pues, centrar el debate en si son los condicionamientos socio-económicos o políticos los que determinan las políticas públicas, parece a todas luces infructuoso; el resultado es más positivo si se parte de ellas y en términos de hipótesis se usan como indicadores de la naturaleza, el funcionamiento o la situación socio-económica del Estado.

Una vez que se produce en la policy science el rechazo contra el racionalismo abstracto y la vuelta a los modelos teóricos que ésta había rechazado en sus orígenes, las teorías de políticas públicas no se constituirán como modelos innovadores, sino que formarán parte de las propuestas de la filosofía política o del pensamiento económico ya existente. La originalidad de estos nuevos planteamientos vendrá dada por una división de las contribuciones al estudio de las políticas públicas: por un lado el científico que se preocupa por el progreso del conocimiento y del saber y, por el otro, el profesional que combina un objetivo social con el cuerpo del saber que proviene fundamentamente de la ciencia. Tal diferenciación de funciones será consecuencia de la confusión entre investigación y perspectiva operativa que se produce en la década de 1960 y bien entrada la de 1970, y cuya expresión será el surgimiento de diferentes modelos teóricos dirigidos a un mejor conocimiento de las políticas públicas y a la utilización de instrumentos teóricos ya existentes. Tales modelos teóricos de políticas públicas pueden ser clasificados en tres grupos: el modelo pluralista-racional, el burocrático-estatal y el neocorporativista e institucionalista.

El modelo pluralista-racionalista considera las políticas públicas como una respuesta a las demandas sociales que se generan, y las organizaciones administrativas como instrumentos que reaccionan ante las demandas, a través del suministro de políticas que satisfagan dichas necesidades. La contribución que la teoría pluralista realiza a la policy science es producto de la conjunción de las teorías racionalistas que provenían de la ciencia económica; de hecho, la racionalidad se convertirá en el criterio preeminente de la acción. Dos expresiones teóricas a destacar del enfoque pluralista lo constituyen la teoría del public choice, que presupone que los individuos se comportan y adoptan decisiones de forma racional, y la teoría de la racionalidad limitada que reconoce limitaciones en la capacidad de conocimiento y de elección.

El modelo burocrático-estatal centra su análisis en el papel de los burócratas y los expertos, ya que a éstos se le concibe como élites que controlan las estructuras estatales. Dentro de este enfoque, y a pesar de las divergentes aproximaciones filosóficas que suponen, podemos incluir el neomanagerismo o neoweberismo, el neomarxismo y el estructuralismo.

Tanto el modelo corporativista como el institucionalista vinieron a ofrecer una visón más completa de la relación entre el Estado y los demás actores del sistema. A diferencia del modelo pluralista en el que la relación fundamental se produce entre grupos que entran en conflicto y que necesitan alcanzar comprimisos, en el neocorporativismo la relación se produce entre los grupos y el propio Estado. La reinserción del Estado como elemento de análisis de las políticas públicas, que la revolución behaviorista había eliminado de su agenda de prioridades dentro de la policy science, y el interés suscitado por el estudio del Estado dará pie a la aparición del neoinstitucionalismo.

Retomando de nuevo el concepto de política pública, ésta puede definirse como un programa de acción de una autoridad dotada de poder político y de legitimidad gubernamental, que afecta a un sector de la sociedad o bien a un espacio geográfico determinado. El programa y las acciones que éste implica constituyen el nucleo central del analista de políticas públicas, cuyo esfuerzo se caracteriza por la acumulación de observaciones. Pero como acertadamente nos recuerda Th. R. Dey, una política pública se compone de aquello que una autoridad pública decide hacer o no hacer, puesto que en políticas públicas el no actuar se puede considerar como una actuación.

Más que de una disciplina teórica se trata de una ciencia práctica para la acción, ya que su objetivo es proceder a un mejor análisis del proceso de adopción de políticas, de forma que permita establecer un diagnóstico más acertado de la situación, y un mejor aprovechamiento de los recursos para la consecución de los fines establecidos. Ello hace preciso la distinción de dos componentes de lo que normalmente denominamos generalizando análisis de políticas públicas: el análisis de políticas (policy analysis), que consiste en la identificación de las alternativas y de los efectos que éstas pudieran producir, y el diseño de políticas (policy design), que consiste en la adopción de una alternativa y el establecimiento de los medios que permiten alcanzar el objetivo propuesto.

Como se ha señalado, el análisis de políticas públicas centra su estudio en los procesos de elaboración de políticas y programas públicos de actuación. Tal planteamiento permite una aproximación doble: la formación del proceso de políticas desde una concepción global, compleja y sin la formulación de límites claros al proceso, ésta sería la concepción desarrollada por Charles E. Lindblom, y el enfoque que separa las diversas fases del proceso con la finalidad de proceder a un estudio independiente de las diferentes etapas. Esta segunda perspectiva elaborada por Harold Lasswell tuvo una mayor influencia en el análisis de políticas públicas, asumiendo que el proceso de elaboración de políticas y programas es racional y ordenado. De ahí que podamos establecer las fases que determinan el proceso: por qué surgen los problemas y por qué pasan a ser una preocupación de los gobiernos, quién toma y por qué se adopta la iniciativa de hacer propuestas frente a dichos problemas, cómo se produce la elaboración legislativa o de otro tipo que inicia la acción, cómo la Administración Pública pone en práctica las propuestas y, por último, cómo se puede evaluar la política aplicada. Así pues, el proceso de políticas públicas puede descomponerse en cinco partes analíticamente separables: identificación de un problema que requiera acción pública, formulación de posibles soluciones, adopción de decisiones por parte de la autoridad legitimada, ejecución de la política pública y evaluación de los resultados.

Todas las políticas públicas generan efectos y toda política pública encubre una teoría de cambio social, ya que existe una relación de causa a efecto en las disposiciones que rigen y fundamentan las acciones públicas. Pero además, conlleva costes y obligaciones, e inconvenientes y beneficios para los sujetos que se ven afectados, quienes como demuestra la experiencia, consideran más importante los costes y los beneficios que le atañen de manera personalizada, que aquellos que afectan a la colectividad. Normalmente, los efectos se presentan en términos generales y abstractos; temporalmente se producen después de que una intervención pública tenga lugar, aunque la relación entre los productos de la actividad pública y los efectos de éstos, no es necesariamente directa, lineal o mecániza, ya que el efecto pude ir dirigido sobre el tejido social o sobre una estructura.

Una parte central de las políticas públicas radica en la transformación de productos en impactos o efectos deseados, por cuanto que toda intervención pública genera una alteración del estado natural de las cosas en la sociedad. Las políticas públicas se sirven de la identificación de los efectos reales, generados por las actividades administrativas que difieren o que acaban siendo contrarias a los efectos deseados. Ello puede ser debido a que las realizaciones efectuadas no eran las adecuadas, eran insuficientes, el comportamiento de los ejecutores o de los afectados no era el preciso para la consecución de los objetivos perseguidos, y/o las circunstancias del momento no eran las previstas. En este sentido, las políticas públicas constituyen una metodología que permite un mejor control sobre la función de producción de las autoridades públicas, tratando de que los productos generen los efectos esperados o al menos previniendo y reduciendo las desviaciones.

Gianfranco Pasquino menciona dos aspectos criticables de la vertiente de las políticas públicas: en primer término una interpretación reductiva de la política al conceder escasa atención a los aspectos estructurales y a los condicionamientos ideológicos, y en segundo, la escasa capacidad para la generalización, con la consiguiente escasez de teorización.

En cualquier caso, el análisis de políticas públicas ha supuesto un nuevo enfoque en los estudios sobre la Administración Pública, la cual desde una perspectiva tradicional que acentuaba la legitimidad y la legalidad de la actuación pública, abre paso a una perspectiva que destaca los resultados de la actuación y los instrumentos o procedimientos que permiten mejorarla. Pero además este enfoque, decriptivo de la realidad político-administrativa y prescriptivo en el sentido de que ofrece instrumental teórico, se dirige a la búsqueda de la eficacia y la eficiencia en la gestión de las organizaciones públicas. En su vertiente práctica, el análisis de políticas públicas ha hecho posible la inserción y la aplicación de métodos privados para mejorar determinados servicios de la gestión pública, incorporando a tales procedimientos la singularidad y la especificidad propia del sector público.

Como apunta Maurice Blondel, las investigaciones en torno a las políticas públicas son “una necesidad no sólo para detectar las ineficiencias de la actuación pública y reducirlas en el futuro, sino para conseguir una mejor inyección de principios normativos en el desarrollo diario de tales políticas”.

Manuel Luis Rodríguez U.