GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

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Desde el gobierno a la gobernabilidad: el modelo del “new public management”

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El proceso de implementación de las políticas públicas

INTRODUCCIÓN

Este ensayo tiene por objeto examinar las distintas etapas y modelos del proceso de implementación de las políticas públicas, desde una perspectiva teórica y politológica.

Los primeros estudios de políticas públicas, se centraron en la etapa de formulación de políticas, partiendo del modelo de la generalidad más absoluta.   Se consideraba que una vez que el programa estaba aprobado, la ejecución era un acto automático, neutral, técnico y posterior a la toma de decisiones.

Esta perspectiva tradicional parte de tres supuestos :

ð considera que el proceso decisorio y ejecutor son diferentes y separados. Existe una distinción entre política y administración.

ð la decisión antecede a la ejecución. La selección de alternativas es el momento fundador de la política y el inicio cronológico de la política.

ð en las fases posteriores a la decisión la política no se modifica. Se hacen decisiones que no comprometen la política. Los ejecutores actúan objetiva, racional y neutralmente.

El elemento clave para el éxito de las políticas es jerarquía y la subordinación de las Administraciones Públicas al poder político. Así, se entiende que la discrecionalidad de la Administración, la existencia de un margen de actuación propio de la Admon. son elementos que se deben eliminar, porque pueden frenar el desarrollo de las política.

Esta idea tradicional se corresponde con la ejecución administrativa. La ejecución parte de la idea de que los funcionarios actúan autónoma y neutralmente, los actores tienen más autonomía que los ejecutores.

Esta idea tradicional de políticas públicas, a partir de los 70 se ve que fracasa. Políticas públicas correctamente diseñadas fracasan debido a que algo sucede tras su programa que impide que tengan efecto.

Existe un desajuste entre los programas de acción de Gobierno y los resultados obtenidos.

Los estudios de implementación parten de la negación de los procesos de aplicación de políticas, son procesos automáticos. Consideran que las acciones posteriores a la decisión inciden mucho en el cumplimiento de objetivos.

Veamos en detalle este proceso.

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Políticas públicas y políticas

Este ensayo tiene el propósito de desarrollar la idea que las Políticas Públicas  son productos del Sistema Político.

Debemos de partir, primero del hecho de identificar dónde se ubican las políticas públicas, cuál es su universo, es decir dónde se encuentran, aunque claro está, que la afirmación como tal, las políticas públicas como productos del sistema político, lleva inmersa de manera a priori, su ubicación.

Tenemos pues,  definir lo que es un sistema político, definiendo un Sistema Político, es decir a qué nos referimos cuando evocamos este concepto.

En segundo lugar, dónde opera un Sistema Político, cuál es su campo de acción, cuáles son sus elementos esenciales. Con lo cual, una vez claro de qué estamos hablando, podamos ya entrar de lleno al campo de las políticas públicas, es decir que todo esto nos sirva como marco de referencia para poder definir lo que son las Políticas Públicas, los elementos que las componen, así como su desarrollo e importancia. Ese es básicamente el objetivo del presente ensayo.

Como nota previa a la noción de sistema político, es necesario que tengamos en cuenta la importancia del estudio de la política, fenómeno tan viejo como la humanidad misma. Y más aun de ver a la política como una ciencia, como algo que se puede analizar, observar y que requiere de métodos particulares para poder entenderla.

La aparición de esta como ciencia(politología, estudio de la Ciencia Política) se da con la democratización del Estado liberal[1]. Aquí en este período según nos explica Caminal, “el poder, el Estado o, incluso el gobierno ya no ocupa todo el espacio del análisis político y ceden una parte del mismo a la organización y funcionamiento del sistema político, que cobrará mayor importancia con el transcurso del tiempo y en relación directa al proceso de democratización”. “ Cuando la política ya no es actividad exclusiva de unos pocos, cuando se generaliza y se hace anónima en decisiones tan trascendentes como la elección de los gobernantes, surge la necesidad de estudiarla de una manera distinta: haciendo uso como en la sociología y la economía, del método empírico y las técnicas estadísticas. No se trata ya de preguntarse solamente sobre el gobierno justo, ni de proponer o explicar teorías normativas generales sobre el Estado y el gobierno, sino de estudiar, también, el proceso político, las instituciones, la administración y el sistema político como un conjunto cohesionado”. Poder estudiar la política a través de la Ciencia Política nos proporciona una herramienta importante que nos sirve para comprender el sistema político.

Estas valoraciones de Caminal, en mi opinión recogen la importancia del estudio de la Ciencia política, de estudiar y analizar el sistema político, formular interrogantes que nos ayude a entenderlo de mejor forma. Entendiendo mejor un sistema político podemos comprender la importancia de las políticas públicas como producto del sistema.

EL MODELO DE EASTON DEL SISTEMA POLÍTICO

Tenemos que dejar claro que el presente trabajo parte de la idea Eastoniana de Sistema Político, es decir, analizar, entender, tratar de comprender mejor a la Política en general mediante una visión sistémica. Todo esto con el objeto de poder dar una mejor explicación y matización a la idea de las Políticas Públicas como productos del Sistema Político.

Easton, define al Sistema Político como “aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad”. El asignar valores autoritariamente, se refiere a que los mismos provienen de una autoridad, es decir, que hay inmerso en el concepto la idea de Legitimidad de la autoridad. Trata de interpretar la vida política como una serie compleja de procesos, la misma, señala Easton, “es un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias está incorporado el Sistema Político, que a su turno reacciona frente a ellas”. Esta idea lleva implícita varias nociones.

Por un lado las interacciones políticas de una sociedad constituyen un sistema de conducta, el sistema no existe en el vacío, es preciso verlo en ambientes, sea físico, biológico, social, psicológico, la vida política forma un sistema abierto, es decir, que no es algo cerrado, sino más bien algo que es propenso a un cambio de forma constante, que posee la capacidad de dar respuestas a las perturbaciones y en consecuencia adaptarse a las circunstancias. La importancia de aceptar la idea del cambio, la capacidad de respuesta y adaptación del sistema político, según Easton, constituye uno de los elementos fundamentales, par iniciar el estudio de los fenómenos político que nos permita formular un complejo análisis teórico.

Para definir mejor este mecanismo de estudio de la política como sistema, Easton ha utilizado la denominación de imputs y outputs, los imputs se refieren a la gran variedad de acontecimientos y circunstancias ambientales, en tanto estos se vinculan con la persistencia del sistema político, aquí Easton se detiene un poco y aclara que para mejor entender, lo que nos interesan como imputs son los referidos a demandas y apoyo, de otra manera seria inagotable la lista de acontecimientos y circunstancias ambientales que afectan al sistema. Son pues, las demandas y apoyo indicadores claves del modo en que las influencias y circunstancias ambientales modifican y modelan el funcionamiento del sistema político.

Por su parte, los outputs, son aquellos que sirven para organizar las consecuencias resultantes, no de las acciones del ambiente, sino de la conducta de los miembros del sistema. Preocupa ver cómo funciona el sistema político, añade Easton. Aquí también aclara que los outpus importantes son los llamados, outputs políticos, que son, las decisiones y acciones de las autoridades.

Todo esto, inputs outputs, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la sociedad, y los segundos como decisiones y acciones de las autoridades, se mueven en una especie de vía, circuito denominado por Easton feedback loop ( circuito de retroalimentación). El circuito de retroalimentación, permite a las autoridades, quienes son las que dirigen un sistema político, tener una idea de cómo está la tensión en la sociedad, los inputs que la misma manda, de esta forma la autoridad podrá recibirlos, organizarlos y luego enviarlos, logrando generar los outputs. Se da pues, un flujo de inputs outputs en el sistema, van y vienen, es un movimiento constante. Las autoridades tienen que satisfacer lo inputs ya que de no hacerlo comienza a existir interferencia en el circuito, esta comienza a crear dificultades en el flujo, con lo que puede ocasionar que el sistema comience a entrar en tensión y pueda llevar al mismo a entrar en crisis. En toda esta idea está el hecho que las autoridades deben de buscar como mantener la tensión baja, procurar la menor cantidad posible de interferencia, lo que les va a permitir la persistencia del sistema y que el mismo no entre en crisis.

Es en este proceso de retroalimentación, información que va y viene, demandas, apoyo, así como respuestas que se dan o se abstienen de darse, es donde aparecen las políticas públicas, que son como ya hemos señalado, los productos del sistema político.

DEFINIMOS SISTEMA POLÍTICO SEGUN EASTON.

El hecho de plantear la idea sistémica de Easton como forma para tratar de estudiar el complejo mundo de los fenómenos políticos, nos permite acercarnos un poco al concepto de sistema político[2].

¿Qué se entiende por sistema político?

El sistema político puede entenderse como un conjunto conformado por los siguientes elementos:

“En primer lugar, lo integran los elementos institucionales( a cuya expresión formalizada aquí se le denomina régimen político) que representan los poderes políticos y sus reglas de interacción par consigo mismo y para con la sociedad, pero también a las normas, escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia de la propiedad, a su transmisión, a su enajenación y a sus constricciones. En segundo término los actores institucionalizados en que la sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir sus demandas, influir o modificar en mayor o menor medida en las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y los grupos sociales que componen la sociedad en cuanto a la comprensión de la actividad política se refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como de experiencias históricas. Finalmente debe señalarse que la existencia de un sistema político “de carácter nacional” se encuentra inmerso en el entramado internacional, del cual puede recibir influencias bien sea como consecuencia de la actuación de otros sistemas políticos de carácter igualmente nacional, bien como resultado de acciones del propio sistema internacional”[3].

Como podemos apreciar es una definición bastante completa y compleja que abarca una serie de ideas y elementos. Elementos tales como: “El régimen político, integrado por el estado, poderes y su entramado institucional, la Constitución Política y las leyes fundamentales reguladoras de la política, la sociedad y la economía; los actores sociales, en los que se den cabida los partidos políticos, los grupos de presión, y los movimientos sociales; la cultura política, y el escenario internacional” [4].

Lo importante en la identificación de un sistema político es que en el, en su interior todos los elementos que lo componen se encuentran interactuando, no están de forma jerárquica, no existe ningún elemento que sobresalga o esté encima del otro. En este interactuar, una variación en una de sus parte puede llegar a afectar a la totalidad del sistema. En el mismo sistema, también se dan diferentes tipos de relaciones como las de poder, de mando, de obediencia, de satisfacción de necesidades, de legitimidad, de apoyo, eficiencia, efectividad y eficacia. Lo interesante del sistema es que siempre está en un continuo movimiento, que genera cambios y transformaciones, en algunos más que en otros. Tratar de entender estas relaciones, estos cambios y transformaciones, representa una de las tareas fundamentales de la asignatura Ciencia Política, plantearse los problemas, buscar un método adecuado para poder explicar los problemas, y brindar, más que respuestas a los mismos, ideas que nos permitan pensar de nuevo en temas que en el entramado de estas relaciones vayan surgiendo con el avance del tiempo.

Así pues, la idea de sistema político se nos presenta como algo integral, como un todo, algo que para poder analizarlo y entenderlo debemos tomar en cuenta distintos factores, componentes, y es aquí donde las políticas públicas como productos del sistema político, su análisis y estudio cobra gran importancia e impacto en el sistema ya que ellas pueden originar por un lado un clima de “tranquilidad” o de “inestabilidad”, sirven pues como un posible mecanismo de evaluación del sistema político.

Como vemos el sistema político tiene un lugar, un espacio donde se desarrolla, se desenvuelve y que muchos son los elementos que entran en juego en este desenvolvimiento. Se parte de la idea misma que el hombre necesita vivir en comunidad y regirse por reglas mínimas de convivencia, y que en esta comunidad se necesita personas que dirijan la comunidad.

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