GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN

espacio académico virtual de estudio y reflexión sobre gestión y políticas públicas


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Transición a la modernidad – Esquema de clases Nº 1 para capacitación

Material de capacitación para curso de capacitación MANEJO EFICAZ DEL PERSONAL para personal de Intendencia Regional de Magallanes, Universidad Santo Tomás, julio de 2010.

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La agenda de modernización del Estado en Chile: balance y perspectivas

La necesidad de una modernización del Estado chileno es permanentemente colocada en primer plano. Y más allá de que factores mediáticos generen notoriedad como; acusaciones de corrupción o ineficiencia, protestas de estudiantes, el gobierno de turno anunciando ajustes estructurales o de procedimientos, existe un consenso transversal respecto a que la influencia del Estado es un factor crítico en las metas que podamos alcanzar como país.

Una idea concensuada es que cualquier cambio importante debe ser con una visión de largo plazo, para ello es necesario conseguir los acuerdos con los representantes de las diferentes tendencias, más allá de la administración de un Presidente de la República, con el fin de alcanzar el éxito en esta tarea.

Es así que el ministro del Interior Edmundo Pérez Yoma ha hecho una propuesta denominada “El Estado que Chile necesita”, junto a un llamado a los diferentes sectores para apoyarla.

¿Por qué modernizar el Estado?

El Estado tradicional necesita cambios para hacer frente a los nuevos desafíos, y en esto coinciden analistas y políticos de diferentes tendencias.

Algunos de los argumentos más relevantes:

•    El Estado ya no se concibe como productor exclusivo de una serie de bienes públicos o semipúblicos, como cuando era el gran proveedor de educación o el encargado de financiar la casi totalidad de las obras públicas del país.

•    La aparición de una serie de variables transversales; competitividad, calidad de vida, protección social, planificación territorial o cuidado del medio ambiente. También exigen del Estado nuevas competencias que permitan enfrentar estos desafíos de manera ágil y con una mirada global.

•    Los ciudadanos tienen un aumento de sus expectativas y exigencias respecto al Estado, quizás con una postura de consumidores, diferente a la que generaría un Estado benefactor.

•    El Estado ya no puede funcionar como un ente todopoderoso en el modelamiento de la sociedad. Pero tampoco puede dejarlo todo al arbitrio del mercado. Más bien se lo percibe como articulador entre diferentes actores.  Y para esto debe ser dotado de las correspondientes facultades y estructura.

Variables a tratar en la modernización del Estado

Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el término modernización del Estado implica la reforma del mismo para la consolidación de la gobernabilidad democrática.

Así, se ven implicados:

•    Los procesos de selección, control y reemplazo de las autoridades.

•    Los principios y normas bajo los que interactúan el Estado, el sector privado y la sociedad civil en términos de competencias, responsabilidades y funciones.

•    La capacidad de la autoridad para identificar necesidades, captar recursos, definir políticas y llevarlas a cabo.

Modernizaciones en las últimas décadas

Si bien muchos proyectos de ley pueden considerarse dentro del concepto (concurso público para parientes de autoridades, probidad, aumento de responsabilidad para directores de empresas públicas, entre muchos otros), en la últimas décadas hay procesos que se pueden identificar como parte de un intento de transformar al Estado de manera más o menos global.

Durante el régimen militar los cambios básicamente apuntaron a regulaciones que permitieron una liberalización del funcionamiento del mercado, mientras la descentralización apuntó a una municipalización poco participativa y dependiente de un poder central fuerte.

Con la llegada de la democracia  en 1990, el gobierno de Patricio Aylwin creó una serie de instituciones; Segpres, Senama, Conado, Fosis, Fonadis, AGCI y Conama. Sin embargo, la realidad demostró que la formulación de políticas públicas, la creación de organismos y asignación de recursos no eran garantía de una adecuada gestión ni implementación de los programas. Prueba de ello es que parte importante de los cambios que piden diferentes sectores tienen relación con la evaluación de impacto de aquellos.

Al mismo tiempo que se democratizaron los gobiernos municipales, se aumentaron los salarios del sector público y se formalizó existencia de asociaciones de funcionarios.  También fue importante la modernización de Servicio de Impuestos Internos, Fonasa, Tesorería General de la República y el Registro Civil, donde destaca la gestión de “intraemprendedores públicos”. Estos lideraron el proceso y asumieron riesgos en el camino, como fue el caso de Javier Etcheverry en el SII, quien que implementó exitosamente el concepto de “e-government” en la repartición, y Álvaro Erazo, que guió los cambios en el Fondo Nacional de Salud.

Últimos 15 años

Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle: Por primera vez se trabajó en una agenda modernizadora transversal, que apuntaba a calidad de servicio, transparencia, probidad, gerencia pública y uso de tecnologías de la información. Así nació Chile Compra y el proyecto de gobierno electrónico.

Bajo su mandato se impulsó la Reforma Educacional, que ya había empezado bajo el gobierno de Patricio Aylwin como Programa de Mejoramiento de la Educación. Se aumentó la jornada escolar, elevando las remuneraciones de los profesores y aumentando las horas de escolaridad.

También se preocupó de mejorar la infraestructura del país, a través de un sistema de concesiones, abriendo al sector privado la posibilidad de construir puertos, carreteras, aeropuertos, etc.- Empezó la reforma al sistema judicial  y fortaleció las atribuciones de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, SEC.

Gobierno de Ricardo Lagos: Avanzó y finiquitó muchas obras empezadas por su antecesor, como la Reforma Procesal Penal. También creó una nueva Constitución,  aunque haya voces que hablan de que sólo es un saludable mejoramiento de la anterior. Ésta recoge muchos elementos de la de 1980, colocándola más a la par de sus símiles democráticas del mundo. Puso fin a la existencia de senadores designados y vitalicios, terminó con la inamovilidad de los comandantes de las FFAA y definió al Ministerio Público como organismo autónomo.

El Fiscal Nacional, máxima autoridad del Ministerio Público, es elegido también por el primer mandatario de entre una quina propuesta por la Corte Suprema, y ratificado por al menos dos tercios de la cámara alta.

Una importante iniciativa fue la Agenda de Modernización del Estado, que fue apoyada tanto por los partidos oficialistas como por la oposición.

La Agenda de Modernización del Estado

La crisis del caso MOP-Gate, durante el gobierno de Ricardo Lagos, generó el espacio para este acuerdo gobierno-oposición. Su principal logro fue la creación del Servicio de Alta Dirección Pública (SADP), organismo autónomo compuesto por cinco consejeros, que está encargado de seleccionar altos directivos del sector público de las empresas de administración civil del Estado. El SADP se rige por la Ley Nº 19.882.

Agenda de probidad

En 2006 la Presidenta de la República Michelle Bachelet instaló la llamada “Agenda de probidad, transparencia y modernización”. En ella se amplió el alcance del número de empresas incluidas en el Servicio de Alta Dirección Pública y se adelantó la implementación completa del mismo para el 2007 (el plazo original era el 2010). A la fecha de esta nota son 101 las empresas que funcionan bajo el SDAP.

También se trabajó en la creación de un órgano autónomo que garantice el acceso a la información y el principio de “transparencia activa” de las instituciones del Estado, además de una serie de medidas que apoyen la transparencia en la gestión de recursos y la creación de una Agencia Nacional de Políticas Públicas, que evaluará el impacto de las mismas y su eficiencia.


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El proceso de evaluación de las políticas públicas en la administración canadiense

Directive sur la fonction d’évaluation

Outils et Ressources

1. Date d’entrée en vigueur

1.1 La directive entre en vigueur le 1er avril 2009. Les ministères ont jusqu’au 31 mars 2013 pour mettre pleinement en œuvre l’alinéa 6.1.1a) et le sous-alinéa 6.1.3b) (iii) de la Directive.

1.2 Considérations relatives à la transition :

1.2.1 En attendant la mise en œuvre intégrale de l’article 6.1.3b)(iii) qui se fera au plus tard le 31 mars 2013, il incombera aux chefs de l’évaluation de s’assurer de ce qui suit :

  1. que les plans d’évaluation ministériels qu’ils élaborent fassent état des progrès réalisés en vue d’élargir la portée des évaluations à toutes les dépenses de programmes directes des ministères (sauf les programmes permanents de subventions et de contributions) sur une période de cinq ans;
  2. que les plans d’évaluation ministériels approuvés qu’ils soumettent au Secrétariat du Conseil du Trésor conformément au paragraphe 6.1.3d) de la présente Directive et qui ne démontrent pas que la portée des évaluations couvre toutes les dépenses de programmes directes pendant la période consécutive de cinq ans, font appel à une approche fondée sur les risques pour planifier la couverture des dépenses de programmes directes (sauf les programmes permanents de subventions et de contributions). Les plans d’évaluation ministériels utilisant une approche fondée sur les risques pour planifier la couverture des dépenses de programmes directes comporteront une justification écrite en fonction des risques afin d’expliquer les choix du ministère en ce qui concerne ce qui est couvert et ce qui n’est pas couvert dans les évaluations.

2. Application

2.1 La présente Directive s’applique aux ministères énoncés à l’article 2 de la Loi sur la gestion des finances publiques, à l’exception du Bureau du secrétaire du gouverneur général, du Sénat, de la Chambre des communes, de la Bibliothèque du Parlement, du Bureau du conseiller sénatorial en éthique et du Bureau du commissaire aux conflits d’intérêt et à l’éthique.

2.2 L’application de la présente directive aux petits ministères et organismes définis à l’annexe A est reportée, sauf indication contraire du président du Conseil du Trésor et sauf de la manière indiquée au paragraphe 6.3, qui s’applique à la date d’entrée en vigueur de la directive.

2.3 Les dispositions des sous alinéas 6.1.3 b (vi) et (viii) et de l’alinéa 6.3.1(a) qui autorisent le secrétaire du Conseil du Trésor du Canada de demander des évaluations précises, ne s’appliquent pas au Bureau du vérificateur général, au Commissariat à la vie privée, au Commissariat à l’information, au Bureau du directeur général des élections, au Commissariat au lobbying, au Commissariat aux langues officielles et au Commissariat à l’intégrité du secteur public. En outre, les articles 7 et 8 de la présente directive, qui adoptent toutes les exigences énoncées aux articles 7 et 8 de la Politique sur l’évaluation, s’appliquent à ces organismes, à l’exception des paragraphes 7.3 et 8.2 de la Politique. L’administrateur général de chacun de ces organismes est l’unique responsable de la surveillance de la conformité à cette directive dans son organisme et de la réponse aux cas de non-conformité, conformément aux instruments du Conseil du Trésor qui concernent la gestion de la conformité.

3. Contexte

La présente directive :

3.1 soutient les objectifs de la Politique sur l’évaluation, car elle rend opérationnelles les exigences applicables au personnel ministériel qui participe à l’évaluation. La directive fixe les exigences précises assurant la production en temps opportun d’évaluations crédibles, neutres et d’un bon rapport coût-efficacité à l’appui de la prise des décisions relatives aux politiques, aux programmes et aux dépenses;

3.2 favorise la collaboration entre la fonction d’évaluation et les gestionnaires de programmes afin d’aider ces derniers à améliorer la conception, l’exécution, le rendement et la mesure du rendement des politiques et programmes de l’organisme;

3.3 appuie le principe selon lequel le chef de l’évaluation, à titre de principal expert en évaluation du ministère, prend les décisions finales sur les questions techniques, sous réserve des pouvoirs décisionnels des administrateurs généraux;

3.4 répond aux exigences énoncées dans la Politique sur les paiements de transfert et au paragraphe 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques;

3.5 décrit les rôles et responsabilités des chefs de l’évaluation et des gestionnaires de programmes et établit les compétences de base que doivent posséder les chefs de l’évaluation et les évaluateurs,

3.6 doit être lue en parallèle avec la Politique sur l’évaluation, les Normes d’évaluation pour le gouvernement du Canada, la Loi sur la gestion des finances publiques et la Politique sur la Structure de gestion des ressources et des résultats.

3.7 Le Conseil du Trésor a délégué au président du Conseil du Trésor le pouvoir d’émettre, de modifier et d’abroger la Directive sur la fonction d’évaluation et d’approuver toute dérogation à la Directive.

4. Définitions

Les définitions servant à interpréter la présente directive se trouvent à l’annexe A de la Politique sur l’évaluation.

5. Énoncé de la directive

5.1 Objectif

La présente directive vise à préciser les responsabilités du personnel ministériel qui participe à l’évaluation de manière à assurer l’efficacité des fonctions d’évaluation des ministères et à répondre aux besoins en données d’évaluation des Canadiens, des parlementaires, des ministres, des organismes centraux et des administrateurs généraux.

5.2 Résultats attendus

On s’attend à ce que cette directive aide à répondre aux besoins en données d’évaluation des Canadiens, des parlementaires, des ministres, des organismes centraux et des administrateurs généraux au moyen :

5.2.1 d’évaluations adéquates, régulières et systématiques des dépenses de programmes directes;

5.2.2 des fonctions d’évaluation et des évaluations ministérielles jugées crédibles par les Canadiens, les parlementaires, les ministres, les organismes centraux et les administrateurs généraux,

5.2.3 des fonctions d’évaluation ministérielles qui produisent, en temps opportun, des informations appropriées à l’appui de la prise des décisions et de l’élaboration des rapports au public.

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Paradigmas del servicio público: contribuciones para un servicio público eficiente e innovador

PROLOGO

Este ensayo, elaborado con fines de formación para la Dirección  de Capacitación y Educación Contínua de la Universidad Santo Tomás, sede Punta Arenas, presenta una descripción general de los nuevos modelos y paradigmas de la gestión pública  y  un análisis de ciertas áreas críticas de la gestión de personal en los servicios públicos, tales como la mejora contínua, las comunicaciones y el manejo de la información, la incorporación tecnológica al servicio público, el manejo de las relaciones humanas y el desarrollo de potencialidades de liderazgo y formación de equipos de trabajo en los servicios.

Punta Arenas – Magallanes, otoño de 2010.-

 

I.   NUEVOS PARADIGMAS Y MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA: EL SERVIDOR PÚBLICO, EL SERVICIO PÚBLICO Y LA MODERNIZACION DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL SIGLO XXI.

Asistimos a un cambio.

Un cambio conceptual de amplias repercusiones en la esfera de la función pública.

Entre las dos últimas décadas del siglo XX y ésta primera década del siglo XXI, asistimos a una mutación profunda en los paradigmas y modelos de gestión pública.  Cambios originados en la transformación de la cultura, de la conciencia ciudadana ante el Estado, de los procesos de modernización que viven muchas sociedades y otros factores sociales, económicos, políticos y psicosociales, inducen una modificación gradual pero profunda en la concepción del servidor público, del servicio público y de las políticas públicas y de la gestión de éstas.

Ello explica que en la mayoría de las sociedades más desarrolladas se han emprendido desde la década de los años ochenta del siglo xx, sucesivas reformas al Estado, así como diversos procesos de reforma y modernización en la gestión pública.

No se trata de procesos similares.

Conceptualmente diferenciemos reforma del Estado, modernización del Estado y modernización de la gestión pública.  Esta última se refiere -siempre desde la Ciencia Política y la Ciencia de las Políticas Públicas- a un esfuerzo más o menos sistemático de actualización de los estilos, normas, procedimientos y funciones de la administración y sus servicios, para ponerlos en sintonía con los cambios antes mencionados.

La modernización del Estado apunta en cambio a la actualización y perfeccionamiento del conjunto de los servicios públicos y estructuras estatales, mientras que por reforma del Estado se entiende una noción de reingeniería completa del aparato estatal y de la administración, sus poderes, sus servicios, sus normas y reglamentos, su estructura organizacional y sus modos de operación.

Todos estos procesos ocurren inscritos en dos dimensiones complementarias que no pueden descuidarse: la primera es la dimensión propiamente organizacional, en cuanto a que se refiere al diseño y a la aplicación de modelos de innovación y de cambio en sistemas organizacionales y burocráticos complejos; y la segunda, se refiere a la dimensión temporal, en cuanto a que los cambios y los procesos innovativos que se pretende implementar deben enfrentarse a lógicas y ritmos temporales de adaptación, resistencias  e impulsos de distinto grado e intensidad.

En el caso de Chile, el marco contextual en que están sucediendo estos cambios es la tendencia profunda que tiene lugar en nuestra sociedad desde mediados del siglo xx y que se denomina transición a la modernidad.

Transición a la modernidad y cambios en la función pública y el servicio público en Chile.

El contexto general en que situamos este análisis es el de la transición a la modernidad que sucede en Chile.

El servicio público en nuestra sociedad, se encuentra enfrentado a un cambio profundo y prolongado del patrón cultural de referencia.

Se sostiene la hipótesis que la sociedad chilena se encuentra inmersa en un cambio estructural profundo y de larga duración, denominada transición a la modernidad y que consiste básicamente en el tránsito gradual desde una cultura con rasgos y valores tradicionales, hacia una cultura y una sociedad con rasgos modernos, proceso que se habría iniciado aproximadamente en la década de los años 30 y 40 del siglo xx y que debiera prolongarse en el tiempo hasta mediados del siglo xxi.

Tres procesos conducen esta transición a la modernidad en Chile:

1º la transición demográfica, es decir la modificación gradual de la composición de la población del país, como consecuencia de cambios sociales y culturales de amplio alcance;

2º los procesos de migración campo ciudad, generando procesos más o menos acelerados de urbanización y metropolización de la población, de la economía y de las relaciones sociales.

3º la transformación del patrón cultural de referencia desde una cultura con valores y significados tradicionales  (orden, progreso, solidaridad, patria, autoridad…) hacia una cultura de contenidos modernos (diversidad, libertad…).

Estas tres tendencias impactan sobre el Estado y la Administración, generan y reconstruyen nuevas formas de relación del ciudadano con el servicio público, modifica el rol y las funciones de los servidores públicos y cuestiona los modelos y paradigmas tradicionales de la gestión pública, y aparecen fenomenos nuevos como los cambios en los ciclos de circulación de los funcionarios dentro del servicio público y la creciente presión de los nuevos profesionales.

A lo largo de la segunda mitad del siglo xx, la administración pública chilena comienza a introducir sucesivos procesos de racionalización, descentralización, regionalización, desconcentración-concentración, especialización y división del trabajo en la esfera pública, impactada por las nuevas formas de ejercicio de la ciudadanía, por la nueva cultura dominante,  por los modelos políticos de los sucesivos gobiernos y por una presión y demanda creciente sobre la función pública en términos de eficiencia, de calidad y de resolutividad.

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El modelo de la nueva administración pública – E.S. Savas

CONCEPTOS FUNDAMENTALES

Este proceso surgió en el último cuarto del siglo veinte en algunas ciudades americanas y -a nivel nacional- en Nueva Zelanda y Gran Bretaña. También puede ser visto en China y Mongolia entre muchos otros países.

Su objetivo principal es “reinventar” el gobierno para producir un mejor desempeño, exigiéndose a su vez mayor transparencia y responsabilidad. En la actualidad se puede ver como evidencia de esta revolución, que los líderes de algunos gobiernos están cambiando gradualmente la naturaleza de la administración pública.

Los académicos llaman a éste proceso “la nueva gerencia pública” (NPM, New Public Management) y es la manifestación más reciente del interminable proceso de reformas gubernamentales que están llevándose a cabo en muchos países y en todos los niveles del gobierno.

Las ideas fundamentales del NPM pueden variar según la visión de cada protagonista, pero en líneas generales este concepto abarca los siguientes principios:

1. Regreso a las funciones básicas

2. Restauración de la sociedad civil

3. Adopción de los principios del mercado

4. Descentralización y delegación de competencias

5. Focalización en la gerencia

6. “Rightsizing”government (un Estado de “proporciones” óptimas)

7. Institucionalización del e-Gobierno (gobierno electrónico) y otras nuevas tecnologías1

A continuación veremos detalladamente cada uno de estos principios:

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Las políticas públicas como paradigma y como práctica institucional

ENFOQUE TEORICO DE LAS POLITICAS PUBLICAS.

Siguiendo a Meny y Thoenig (1), se pueden identificar tres posiciones básicas sobre las cuales se montaba el estudio de las políticas públicas. Los autores señalan que en la década del ’60 dominaban tres enfoques:

a) la ciencia administrativa, que responde al pensamiento americano de la Public Administration Theory;

b) la sociografía de los llamados grupos de presión;

c) el determinismo de los grandes sistemas, donde se ubican desde un “marxismo caricaturesco” hasta un “economicismo triunfante”.

1) La ciencia administrativa-dependiente de la Teoría de la Administración Pública.

2) Una teoría a mitad de camino entre la labor de las Instituciones del Estado y las Asociaciones Intermedias representativas de los individuos -dependiente de la Teoría Sociológica.

3) La teoría determinista donde la ciencia política tiene un carácter residual dependiente de la ciencia económica.

Independientemente del enfoque cientísta, una parte de la literatura de las políticas públicas hace hincapíe en el posicionamiento que asumen los valores(2).

LAS POLITICAS PUBLICAS Y EL WELFARE STATE.

El análisis más exahustivo dentro de las ciencias politica esta ligado al welfare state y su crecimiento. Con esta tesis la gestión de gobierno hasta aproximadamente la década del ’80 se caracterizó por el dimensionamiento del Estado. Para justificar este crecimiento se han dado tres argumentos: 1)económico; 2)político burocrático; 3)ideológico.

Para la primer posición el dimensionamiento adquirido por el Estado no es más que una consecuencia del desarrollo económico. La capacidad de gestión del Estado no solo vuelca mayor cantidad de recursos a las prestaciones, sino que los servicios van in crecendo con un Estado productor y prestador. A esta postura se le critica: 1) en principio, resulta más difícil disminuir el gasto público que aumentarlo, y no necesariamente va acompañado de crecimiento económico. 2) el incremento poco y nada tiene que ver en ocasiones con el aumento en la capacidad prestatria o productora del Estado. El proceso de privatizaciones y desregulaciones del Estado en la década del ’90, no se refleja en una disminución del gasto público, sino que aparece como una medida tendiente a “poner en caja” el presupuesto.

En una segunda variante el Estado de Bienestar tiene que ver con los factores que intervienen en los procesos de decisión. Aquí, partidos políticos, elecciones, grupos de intermediación, ideologías, forman parte de la actividad.

En una tercera opción el welfare state no puede desprenderse de los ideológico. Los valores tienen mucho que ver con los “issues”.

EL WELFARE STATE EN JAQUE.

Al modelo de Estado de Bienestar se le achacaron diversos cuestionamientos, entre ellos;

a) el Estado de Binestar no necesariamente suprimió las desigualdades. Para algunos es probable incluso que las haya incrementado. En una larga etapa del gobierno demócrata de los EEUU, la valoración de los grupos más desfavorecidos demostró que en la realidad no se vieron protegidos sino más bien desguarnecidos por los programas de acción social (especialmente los negros y latinos).

b) la excesiva dependencia económica provoca que a pesar de las crisis los beneficios del sistema deben seguir alcanzando a los usuarios o adjudicatarios. Las disyuntivas se producen en cada oportunidad que el Estado disminuye sus recursos, o entra en un proceso de “overload”.

c) una buena parte de la intelectualidad no discute si el intervencionismo estatal es bueno o malo relacionándolo con las vertientes ideológicas que sustenta el régimen. Para estos autores la crisis es una consecuencia de la excesiva planificación, variable que no determina un mejor Estado distribuidor en relación al sistema ideológico productivo (Capitalismo vs. Socialismo).

Expresamente para Hayek la política pública pasa por la discusión acerca de la distribución (3).

En el criterio de Hellman los antecedentes fueron indespensables para enteder la naturaleza de la planificación económica en los países con socialismo de Estado (4).

POLITICAS PUBLICAS Y TEORIA DEL ESTADO.

El reconocimiento del auge de las políticas públicas con un determinado tipo de Estado – en nuestro caso particular – identificado con la producción de bienes y servicios, y con la redistribución de bienes y valores para el consumo , conlleva en la década del ’60 a tratar de establecer las características del Estado de Bienestar, y los intereses que debe percibir o proteger. (el concepto de interés puede relacionarse claramente con el de metas).

De este modo se han adoptado diferentes posturas para determinar en beneficio de quien el Estado postulaba metas, fines a alcanzar, o intereses que proteger. Dentro de las diversas concepciones existentes se desarrollarán seguidamente alguna de las posiciones teóricas mas conocidas.

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